城乡矛盾与解决方式调研报告

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编者按：本文主要从城乡统筹规划必须建立在充分的资源调查和供需分析基础之上；城乡统筹的主要矛盾；城乡统筹中政府职能的发挥；城乡统筹的产业整合和要素流动；基础设施和社会公共服务的城乡辩证分析进行讲述。其中，主要包括：没有进行过充分调查研究的城乡统筹规划要么起不到作用，要么对工作是一种误导、城乡统筹的主要矛盾、解决城乡统筹主要矛盾的突破口——打开闸门、层工作的领导和干部最深刻的体会和烦恼是，许多人一遇上矛盾和问题就找政府，有些事情按他们的话讲“跟政府一点关系也没有”、城乡产业整合的方式、经济要素的城乡流动、不少专家学者认为：城乡统筹就是要使城市与农村的基础设施和社会公共服务均等化等，具体材料请详见：

十七大报告提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。*成为了我国首批城乡统筹综合实验区之一。如何搞好城乡统筹工作，实现城乡经济、社会和文明的和谐，是当前我市甚至全国的一项重要工作。城乡差异是由于长期的体制、机制原因以及城乡本身的内在特征决定的，实现城乡统筹是一项十分艰巨而长远的任务。本文就城乡统筹工作中的一些事项阐述如下观点。

一、城乡统筹规划必须建立在充分的资源调查和供需分析基础之上

同志说：“没有调查研究就没有发言权”。没有进行过充分调查研究的城乡统筹规划要么起不到作用，要么对工作是一种误导。

调查研究的内容主要分为二个方面，一是资源；二是市场。

资源是一切可以生产产品或提供服务的一切要素。包括：其一，生产力要素。1、科学技术水平现状、发展潜力，在各行业的分布情况、运用能力、运用现状和推广潜力等；2、劳动力数量、受教育程度、劳动力在各专业劳动中的熟练程度、劳动力结构、劳动力接受再教育能力和产业转型能力，劳动力的流入流出质和量等；3、生产资料的数量、质量及其分布，现有生产能力及其在各产业的分布，生产资料的先进性和生产方式科学性，生产资料的成新度，更新改造成本和周期；4、能源现状及分布，能源盈亏及能源补偿机制等；现有产品数量和质量，更换产品的可能性和预期成本，产品的竞争优势和劣势，以及形成优劣的原因；5、基础设施现状、利用程度，基础设施更新周期，改造潜力和改造成本；6、生产组织的理念、管理和发展意识；7、矿产资源的品种、数量、品质；8、土地资源的数量、利用现状和近远期利用预测等。其二，环境因素。1、社会的文明程度，包括诚信、民主、精神、生活习惯、环境意识等；2、生态环境情况，包括生态的自我调节能力、污染物现状、治污能力等；其三，政府能力和政策因素。政府能力包括公务员廉洁程度、创新能力、决策能力、执行能力、工作规范程度、体制和机制的科学性、政府的统筹能力，人才的挖掘、利用能力等。政策因素包括，国家对地区的政策，在全国的比较，以及政策的可利用性、利用的价值指数，政策价值的地区间比较，政策的后续开展程度等。

资源决定了最有效率的产品和服务的供给的品种、数量。

市场是大家所熟悉的名词，但是对于城乡统筹的调查分析内容，有特定的指向。其一，市场是一个开放性的，全球一体化的市场。其二，市场是一个竞争的、动态的市场，既包括了市场的总体容量，又包含了市场的竞争者和现有市场份额分配情况，还包括了市场未来的变化趋势。其三，市场是一个相对于供给的概念，一个地区所进行的城乡统筹调查，是与其最优产品和服务供给相对应的概念，既要在近期考虑现实中产品的销售半径，又要考虑长远的产品和服务销售半径。

通过以上调查的基础分析，确定了最有效率的产品和服务的供给分布图和最佳市场分布图。将两者进行重叠，从而找出最具效益的产品和服务。并以此作为城乡统筹规划的原始依据。

二、城乡统筹的主要矛盾

（一）城乡统筹的主要矛盾

城乡统筹是一个繁杂的发展课题，需要办的事很多，面临的矛盾和问题数不胜数。如何做好城乡统筹，关键是抓住主要矛盾，找准突破口，方能使城乡统筹的整盘棋活起来。那么，城乡统筹的主要矛盾是什么？

现代社会较高的物质文明和社会化大生产与农村原始生产力和生产方式的矛盾是城乡统筹的主要矛盾。生产力是决定一切的最具革命性的力量，它不仅决定了生产方式，更决定社会意识和上层建筑，甚至包括生活习惯。落后的生产力产生不了先进的体制、科学管理和先进、开放、民主的意识，也是造成城乡差异、城乡二元化结构的根本原因。不能从根本上提高农村劳动力，改变农村落后的生产方式，一切努力都是无源之水，无本之木。

马克思说：“生产力是人类征服和改造自然的能力”。随着理论的发展，我们认识到农村的生产力是农业生产者利用自然资源和社会资源过程中所体现的劳动效率、技术水平、生产方式。具体体现为人均GDP，科学技术的开发、运用水平、加工的非手工程度、各环节的信息利用水平和效果、产品的加工能力和加工深度等。最能综合体现、并具有可比性的生产力水平评价指标是人均收入水平。最具有长远深刻影响力的指标是科学技术开发、运用水平。

（二）解决城乡统筹主要矛盾的突破口——打开闸门

从矛盾本身我们可以看出：这种矛盾本身就存在解决的重要优势和机遇。这个机遇就是矛盾本身所体现的落差，一是农村原始的劳动工具与现代已存在和普遍使用的先进生产工具的落差；二是农村原始的生产方式与现代先进的社会化大生产之间的落差；三是农村原始的生产技术与现代高科技的农业技术之间的落差。解决农村生产力落后的问题不是发展生产力，而只是将生产力的潜力发挥出来。这种落差就好象闸门两边的二大水域，一边很高，一边很低，只要放开闸门，借助自然的力量，很快就能使两边水位平衡。

1、什么是现代社会的普遍文明和落后农村的闸门？

之所以叫闸门，就是一种阻止生产要素流动的体制和机制。一是限制农村主要生产资料流动和最佳配置的土地管理制度；二是限制和影响劳动力在各行各业自由、合理流动的户籍制度。

农村土地制度主要包括两方面内容：集体所有制和农民的承包责任制。这种制度曾为最大限度以容纳农村劳动力，保障广大农民的最低生活要求，维护农村的社会稳定和提高农民的生产积极性起到了重大作用。但是随着工业化的发展，这种制度越来越不适应当前经济和社会的发展，造成后果：其一，无法发挥市场经济的资源配置功能，违背了经济规律的要求，造成长期效率低下；其二，划小了经营单位，使专业化生产、规律化效益和科学技术在广大的人均耕地水平低的成为禁区；其三，阻碍了农民拥有财政性收入和生产积累，制约了扩大再生产，从根本上影响了金融资本向农村的流动；其四，割裂了城乡内在的生产联系，防碍了城市的技术、管理、人才向农村流动，也使农村产品需求不能得到提高。

2、土地制度和户籍制度破冰条件和步骤

一个问题正在被全社会关心“三农”问题的人士所关注：国家为什么不对农村土地和户籍解禁？

我认为其原因如下：担心由此产生的巨大风险，一是土地兼并导致大量失地农民的产生，从而诱发大的不安定因素；二是农民长期以来的封闭和缺乏市场经济生存能力导致农民的大面积破产。担心高效率的生产方式将产生更多的农村剩余劳动力，而二、三产业的吸纳能力有限，从而造成更多、更严重的失业问题；三是农村人口大量无序涌入城市，导致城市品质下降和入城农民的更加贫困。

诚然，一下子放闸肯定会造成较多的问题和无法想象的混乱，其中一个重要的原因就是众多的农村人口与有限的资源和劳动力市场需求的问题没有得到根本解决。同时，我们也应当认识到，农民也并不是很多人想象中的低素质和不开化，“子非鱼，安知鱼之乐”，历史告诉我们，拥有自由的人会作出基本合理的判断和选择。同时，这个闸门的打开是渐进的，是一个不断创造条件的过程。

其一，对外贸易政策、产业政策、货币政策必须兼顾农村劳动力转移和提供更多就业机会。加大对外出口的方针不能变，积极开展对外劳务输出，特别是寻求与我国还有落差的国家和地区，如非州；世界工厂的地位不能丢，劳动密集型的产品在相当长一断时间内还应当占工业生产的相当大的份额；人民币升值步伐应当放缓。

其二，农业的小型机械化和精耕细作应作为主要的农业生产方式。农业的生产更加专业化，并逐步形成农业生产专业化劳务和商品流通中介组织组织，如专门从事播种、收割、技术指导等专业化服务队伍，既能保证有限的机器设备充分利用，又能扩大农村市场化程度，提高农业生产的效率效果。同时也能使部分农民从直接的土地经营者变为脱离土地的农村劳务提供者。

其三，强力推进科学技术在农村的运用水平，使单位农业用地的产出价值有质的飞跃。

其四，科学、合理、充分地利用农村闲置土地。在当前土地严重不足的情况下，土地的闲置也是相当惊人的。一是耕作条件差的地区耕地的摞荒；二是林地的价值未得到充分有效的开发；三是荒地未得到有效的利用。对于摞荒地，重新调整土地的承包，扩大单位耕作规模，改善耕作条件和运输条件，土地的价值在市场中得到更充分的体现，使经营者有利可图；制定有关补偿机制，使失地者和经营者的利益都能得到兼顾，防止可能出现的纠纷。对于林地，除保护区和特定区域外，所有林地应当允许间伐和补种，提高林业的更新速度，使林业发挥更大的经济价值，并保证生态环境的需要，并容纳更多的劳动力。加大对荒地的改造，最大限度地使荒地成为林地，减轻因原有林地间伐造成的生态压力。

第五，延长农村的产业链条，形成具有普遍推广意义的农产品初加工和少数原产地的精加工，既减少了交通的压力、城市垃圾的负担，又转移了部分农村劳动力。如供应城市的蔬菜的精选，清洗和包装等。

通过以上措施，逐步将农村劳动力转移到非农产业或成为非土地经营者，使农村人均耕地水平和人均产值大幅提升，在此基础上即可打开闸门。但是在打开闸门上，也不能一刀切，要成熟一个县开展一个县，成熟一个省开展一个省，通过多年的努力，最终实现农村土地的自由流转和户籍的居住管理制度。

三、城乡统筹中政府职能的发挥

基层工作的领导和干部最深刻的体会和烦恼是，许多人一遇上矛盾和问题就找政府，有些事情按他们的话讲“跟政府一点关系也没有”。事实上，问题不是出在群众，而真真正正出在政府。原因是，一是政府的越位，管了不该管的事。二是错位，没有站在公正的地场上解决和处理问题。如招商引资中，不少政府存在投资饥渴，为了招上企业，一方面将政府利益让给投资商，如税收优惠、政策优惠等，另一方面，包办了该由市场运作的事项，损害群众利益，补贴投资商，美其名日“创造好的投资环境”，严重损害了政府的公正形象。三是政府的缺位，在市场经济秩序建设中发挥应有的作用。弱势群体、守法公民和组织的利益没有得到有效和充分的保护，社会的矛盾因此指向政府是情理之中的事情况。

解决上述问题也是城乡统筹中政府如何发挥职能的关键。其一，政府应当严格限制自己的行政行为，规范在法律法规的规定之下，真正做到“法无规定皆禁止”，小政府大服务。充分尊重农民和其他经营组织、个人的独立地位和意愿，对于经济活动，只引导、不强令、不参与。其二，专心致致地维护好市场规范，保护所有生产者、经营者的合法权益不受侵犯。其三，弥补市场缺陷，进行基础设施建设，增加公共服务的投入力度，建立健全与城市基本相当的社会保障体系，加大对农民的生产培训和转业培训；其四，更加全面、深入地做好政府服务。一是帮助农村建立和完善民主机制和树立更广泛的民主意识。二是做好信息服务。三是扶持技术服务和专业劳务组织，推进农村科技化和机械化。四是为保险机构和金融机构开展和扩大对农业领域的业务提供条件和支持。

四、城乡统筹的产业整合和要素流动

城乡统筹是城乡间内在的、本质的、经济的联系所决定的，城市和农村在经济要素上存在着相互依存，相互影响的关系。因此，城乡统筹实际上就是将城乡之间这种内在的相互需要通过资源的整合来实现。资源的整合必然导致城乡之间经济要素的相互流动，互济余缺。

（一）城乡产业整合的方式

1、资源产业型。以资源为依托而发展相关产业，其特点是资源存在一定的稀缺性。如以大面积的竹子而发展的以竹子为原材料的装饰材料生产、竹工艺品加工等。

2、加工产业型。以农产品加工为依托而发展的相关农业生产相关产业。其特点是农产品加工存在一定的优势。如制糖业的发展催生下的柑蔗种植业。

3、市场产业型。以市场为需求而形成的相关产业。如围绕城市居民的休闲需求而发展的城市周边农家乐。

4、链条产业型。城乡间均没有明确的产业整合意识和协作的必然性，但在开放和广阔的市场下，分别在不同的按各自分工针对各自的市场进行独立的生产，成为社会化大生产中的一个独立的市场供应者，城乡均是产品生产过程的一个必不可少的环节。

（二）经济要素的城乡流动

经济要素包括劳动力、管理技术、生产技术、资金、土地、原材料、能源、产品等。城乡的统筹真正发挥作用的表现就是城乡间经济要素的流动更加充分、科学、合理。

经济要素的流动具有趋利性，但趋利性并不等于管理和技术不会流入农村，相反，农业生产力的落后并不是社会真正水平的体现，而是生产力水平没有得到充分挖掘所造成的，因此，农业对经济要素的吸引潜力是巨大的，现实也是可行的。有的专家认为按国际通行的指标，当城市化水平达到75%，生产要素才会由城市回流到农村。这种指标在中国并不准确，其一，人口的因素。城市的人口压力比国外更大；其二，城市的失业比国外严重；其三，农村的机会比国外更多。因而，我认为要素回流所依据的城市化水平指标应当按中国国情进行修正。

五、基础设施和社会公共服务的城乡辩证分析

不少专家学者认为：城乡统筹就是要使城市与农村的基础设施和社会公共服务均等化。城市和农村实现均等化的基础设施和享受平等的公共服务这种愿望是美好的，但也是非经济的。其原因是，其一，农村与城市生产方式和场所存在差异。工业生产是高度的社会化大生产，农业生产也可以实现社会化生产，但与工业相比其差距相当大。二、三产业每单位土地面积可容纳的产业人员与农业相比更是成千上万倍。其二，农村生产方式决定的居住方式是小集中大分散，扩大单位经营规模后，农业经营者的居住不可避免地将更加分散。其三，农村和城市之间由于生产力水平的差距决定了对基础设施和公共服务的需求的差距。其四，最优的资源只能配套在区域的中心和人口最集中的地区，才能最大限度地满足最广泛人民的需要。因此，我们认为：一方面，我们就应当加大对农村基础设施和公共服务的投入力度，弥补历史的欠账，使农村人均基础设施和公共服务的人均占有量与城市水平基本相当甚至略略越过城市水平；另一方面，改变农村基础设施和公共服务的建设方式，适合农村生产、生活特点。