农村小额信贷问题及对策

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编者按：本文主要从中国农村小额信贷的发展历程；我国农村小额信贷现存不足；未来农村小额信贷发展方向进行讲述。其中，主要包括：农村信用社按照人民银行信贷扶持“三农”的要求，全面试行和推广了小额信贷活动、中国银行业监督管理委员会和中国人民银行共同提出了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，要求有效配置金融资源、小额信贷资金供给存在较大缺口、新型农村金融机构财务自立能力弱、行政干预造成小额信贷风险加大、支农措施与农户需求不匹配、不断强化小额信贷资金的供给能力、通过市场定价机制实现持续经营、为小额信贷发展创造稳定的政策环境、创新小额信贷模式满足农户的各类需求等，具体材料请详见：

一、中国农村小额信贷的发展历程

1993年，中国社会科学院农村发展研究所模仿孟加拉乡村银行(GB)的小额信贷模式在河北省易县成立了“扶贫经济合作社”，开启小额信贷在中国的试验之路。1995年，联合国开发计划署(UNDP)和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县(市)推行小额信贷项目，开始了以下岗职工为对象的城市小额信贷。

2000年，农村信用社按照人民银行信贷扶持“三农”的要求，全面试行和推广了小额信贷活动，以自由存款和中央银行再贷款为资金，开展信用贷款和联保贷款。2004年，中央一号文件中明确地提出了小额信贷，引发了关于小额信贷理论和实践的论证。2005年为“小额信贷年”，2005年的中央一号文件指出:“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”到2005年底，中国人民银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个试点省(区)开始倡导商业性小额信贷的试点，这些地区成立了山西平遥日升隆小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司、四川广元全力小额贷款公司、内蒙古鄂尔多斯融丰小额贷款公司、陕西户县信昌和大洋汇鑫小额贷款公司共计7家试点商业性小额信贷公司。

2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行共同提出了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，要求有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设。随着政府鼓励民间资金和海外资金进入小额信贷领域的相关政策的出台。中国各地呈现出小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社、等新型农村小额信贷机构相继成立并开展小额信贷项目的良好局面。

二、我国农村小额信贷现存不足

1.小额信贷资金供给存在较大缺口

随着农村经济发展的进程加快，小额信贷买方市场过大。“三农”对小额信贷资金的需求也越来越大，加之中国部分小额信贷项目不能吸收公众存款，只能依靠外部资金注入，缺乏可持续的资金来源，影响了小额信贷的资金供给，加剧了农村小额信贷资金的供求失衡，形成需求大于供给的局面。以小额信贷发放主体的农村信用合作社为例，由于受到诸多因素的影响，农信社吸收社会闲散资金的能力明显弱于其他金融机构。首先，受到农信社自身软硬件制约，金融产品与服务水平落后于商业银行，不能为客户提供全面周到的服务，致使闲散资金不能流入农村信用社;其次，伴随农村人口城市化进程不断深入，曾在农信社短暂停留过的部分存款，逐步流入城市

2.新型农村金融机构财务自立能力弱

国内现有的小额信贷机构主要是非政府组织开办的小额信贷机构、政府主导的带有扶贫性质的小额信贷机构及商业性的小额信贷机构。目前，尽管小额信贷机构在短期内对于提高贫困人口的金融服务水平有所帮助，但大多数小额信贷机构的财务自立能力较弱，缺乏可持续发展能力。首先，政府主导型机构，多为实现政府扶贫任务服务，没有考虑确立项目和机构长期持续发展的目标和措施;其次，在现有的非政府小额信贷机构中，能达到可持续性运营的机构(即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本、呆账损失和带有补贴性质的资金成本)为数不多;最后，金融监管部门推动的小额贷款公司、村镇银行等发展也都面临资金制约，部分新型农村金融机构发展困难。

3.行政干预造成小额信贷风险加大

一是由于对小额信贷的认识还停留在扶贫手段的层面上，这就不可避免的使小额信贷染上行政色彩。而这种色彩一旦形成，便出现了重资金发放，轻资金的管理和回收现象。二是由于以前项目的失败，农户大都不同程度地存在拖欠农村信用社的贷款，在政府组织的新项目推广以后，更容易使农民贷款风险重叠。三是在一些村组为转移农村的部分经济矛盾，利用农村信用社的小额农户贷款，由村组干部向农户借贷款证套取贷款，而村组最终又无偿还能力，致使农村信用社与借款户的矛盾激化，已成为小额信贷管理中遇到的新漏洞。

4.支农措施与农户需求不匹配

目前，农村信用社办理小额信贷方法存在下列问题:一是期限设置的不合理。农信社在投放农户小额信用贷款时，仍多沿袭过去“春放秋收冬不贷”的做法，贷款周期一般控制在一年以内，与农业产业结构调整后经济浅析我国农村小额信贷发展现状及对策活动周期长的特点不相适应。二是贷款限额的制约。农户小额贷款的金额按一级二级三级划分，分别能够按贷款等级贷款5000元、3000元、1000元，主要适合以小规模家庭生产为主的传统农业生产。但目前，大部分农户小规模生产资金可通过自筹解决，农业产业结构调整后，农民加大了对新兴种养殖业、高效经济作物、农副产品加工、流通甚至基础设施的投入，他们对大额贷款的需求越来越高，急需多元化的大额信贷品种与之相匹配。三是利率上浮较高。辖内农信社小额信贷利率一般上浮80%，年利率普遍在9%左右，造成农户贷款成本较高，付息压力较大。

三、未来农村小额信贷发展方向

1.不断强化小额信贷资金的供给能力

第一，发展多层次的小额信贷载体，利用多样化的资金供给满足多层次的农村金融需求。在利用原有农村正规金融机构的基础上，大力发展各类新型农村金融机构，利用非政府的小额信贷机构弥补正规金融机构的不足，整合本区域的民间资本，增大小额信贷的资金供给。第二，应在明确小额信贷机构吸收资金有关法律问题的基础上，协调农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行、国家扶贫开发基金等机构，形成有效的小额信贷的资金批发机制。同时应建立非吸收存款类小额信贷机构向吸收存款类小额信贷机构发展的政策通道，拓宽可持续的资金供给来源。

2.通过市场定价机制实现持续经营

从目前国内情况看，由于利率市场化并未完全形成，小额信贷项目的利息收入尚不足以覆盖成本，这严重影响了小额信贷业务的持续健康发展。可尝试令小额信贷机构根据农户的财富状况、信用记录以及风险情况确定不同的贷款利率水平。第一，建议放开小额信贷机构的贷款利率浮动上限。第二，根据风险水平确定市场利率。第三，全额解决最贫困农户的资金需求。由于最贫困的20%农户生产自立能力很低，其所需的生活资金，可以由民政部门提供救济;所需的生产性资金，可考虑由财政提供全额贴息贷款，否则，小额信贷难以实现可持续发展。

3.为小额信贷发展创造稳定的政策环境

作为扶住贫困群体脱贫，缩短社会贫富差距的金融产品创新，小额信贷具有一定程度的公共产品的性质。通过立法以及出台相关的扶持政策，不仅可以为小额信贷的发展提供稳定的政策环境，还可以达成一系列意义深远的社会目标。目前，中国还没有正式的法律法规保护小额信贷机构的发展，而完善的法律保障体系是小额信贷机构建立与发展的前提，小额信贷机构需要法律来证明它的合法性。当小额信贷机构还处于初级阶段时，基本上还不能实现资金自足，这就需要政府通过减免各种税费、贴息等政策鼓励小额信贷机构的发展，同时鼓励其他机构和个人提供资助以建立更多的小额信贷机构。在监管方面，应不断完善小额信贷机构的准入和退出机制，可借鉴玻利维亚等国的经验，由商业银行吸收兼并非政府组织的小额信贷机构，或允许条件成熟的机构及时纳入银行监管框架，而运作失败的小额信贷项目或机构，要引导其平稳退出市场。此外，应采用灵活运用审慎监管和非审慎监管手段。对不吸收公众存款、仅仅吸收借款人强制性储蓄的小额信贷机构以及吸收公众存款的小额信贷机构采取不同等级的监管措施。

4.创新小额信贷模式满足农户的各类需求

开展小额信贷要重点促进农户与农业产业化相结合、优化农户联保制度，根据市场需求创新信贷产品，不断提升小额信贷的生命力。首先，“小额信贷+公司+农户”模式。这个模式由农业公司作为纽带，将资金投向加入组织、恪守合同、有创收能力的农户。其次，“小额信贷+农户合作基金组织”的模式。这一模式是联保贷款方式的进一步扩展，即农户在完全自愿和合约的基础上组建自己的小组和中心，小额贷款发放给小组或管理中心，由小组成员联保。这个方式也是培育农村合作组织的一种新的尝试，它采取自上而下的形式，把成员的权、责、利紧紧结合在一起，培养其责任感与合作精神;同时它不仅但给农户小组提供资金，而且利用项目的选择组织经营、提供技能培训等。最后，创新信贷产品。借鉴孟加拉乡村银行(GB)模式，针对农村不同产业发展的资金需求，开发“整贷零还”、“零贷零还”、“零贷整还”等不同类型的小额信贷产品，以适应当前农村社会经济发展的需求。