县土地储备工作的调研报告

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但目前许多地方在土地储备运作机制中，仍存在着一些不容忽视的问题。经过调研并结合实际工作，就Xx县土地收购储备工作中存在的一些问题作以下粗浅的分析。

一、我县土地储备工作现状

Xx县土地储备工作起步于Xx年，基本上属于一种“被动式”的启动模式。运作之初，设立了Xx县土地储备中心，挂靠县国土局办公。其工作职责是：受县政府委托，代表政府实施土地收购、储备和出让的工作。土地收购储备的任务是将需盘活的土地收回、收购、置换及统征后予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托出让等形式，盘活存量土地资产，有效地配置土地资源。

为规范业务开展，制定了《Xx县土地储备实施办法》，明确了收购储备的土地范围，即：城镇规划控制区范围内的无主地；县政府统征的土地；土地使用期限已满，依法收回的土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发而又不具备转让条件的土地；因实施城镇规划和土地整理，县政府指令收购、收回的土地；土地使用权人申请县土地储备中心收购的土地；其它需要储备的国有土地。储备中心资金运作受县财政部门和审计部门的指导和监督，实施土地储备的资本，由县财政拨款或向金融系统进行融资。

运作几年来，在县委、县政府以及相关部门的通力合作下，土地储备工作较起步之初有了相当大的起色，土地使用权招标拍卖挂牌出让工作也搞的有声有色，槌起槌落声是此起彼伏，一浪高过一浪，国土收益连创新高，财政收入大步攀升，金2004年至2008年，就完成储备出让土地Xxx亩，成交价款Xxx亿元，实现政府收益Xxx亿元。显示了一个新生事物诞生后的勃勃生机。

二、我县土地储备工作中存在的问题

在肯定成绩的同时，也应该看到，就Xx县级土地储备工作的总体态势而言，在其运作过程中，也还存在诸多问题。表现在以下几点：

首先，在土地储备的资金运营上，政府实际上只注重了对土地使用权出让后国土收益的回拢，而忽视了对土地收购储备前期的资金投入。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（通称15号文件）。15号文件明确提出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划拨部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。这是中央以文件形式第一次对建立土地收购储备制度，明确了土地储备资金的主要来源，提出了明确要求，是土地储备机构拓展融资渠道的重要政策依据。但在我县，在土地收购储备资金运营上，虽然也惯规定由县财政拨款或向银行贷款解决，但在实际运作上却是步履艰难，阻力重重。这样，资金就难以融通。没有了融通的资金，在进行土地收购的时候，土地储备机构就只能采取其唯一的一种收购方式----协议（或合同）收购来运作。但这种收购方式在运作过程中，由于采用的是“先协议（或合同）收购，后出让补偿”的方式，所以在对土地进行收购的时候，无形之中就存在不利于土地收购储备机构成功收购和不利于县级政府获取更多的收益。

其次，在土地储备部门之间的协调问题上，难以达成统一的认识。

土地储备工作涉及面广，常常需要多部门之间密切配合，从调查情况来看，目前主要是与城建规划及司法部门之间的协调对土地收购储备的影响最大。一是许多县城建设规划缺乏前瞻性和稳定性，给土地储备无形中增加了风险，也制约了土地资源的高效利用；二是已进入土地储备程序的土地，因原土地使用权人债权债务等纠纷使司法部门介入处置土地资产，导致土地储备已做的前期工作失去效力，甚至出现法院将土地补偿费代扣、截留等用于偿还企业的债务等现象，造成原土地使用权人到期不按时交付土地，给政府储备土地造成困难。

第三，在土地储备的实际操作中，规避土地收购储备的行为时有发生，致使一些本应纳入收购储备的土地被纷纷转手，国土收益大量流失。主要表现在：一是一些工矿企事业单位等，因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或其它原因调整出的原划拨的国有土地，以出让方式取得土地使用权后，无力继续开发，而又不具备转让条件的土地，以及应依法收回的荒芜、闲置的国有土地，根据相关规定，本应纳入土地收购储备，但土地使用权人在不办理任何土地相关手续的情况下，买卖或者以房屋租赁、联营联建等名义擅自转让土地或改变土地用途等方式进行着私下里的交易，导致国有土地资产大量流失；二是县城或集镇规划区等一些原有的划拨性住宅用地，因实施城镇规划，在搬迁改造后一下子由深巷偏僻之地变成了临街“黄金”地块，土地价值突显。于是这些土地使用权人便采取拆旧翻新等种种方式，使其无偿取得的住宅用地一跃而改变成为本应通过公开出让有偿方式方能获得的经营性用地，在原用地上开门面、设店铺，用于商业、服务业等用途，从中掠取因政府投资而带来的土地增值收益。

第四，集体土地的非法入市（特别是毗邻城区、周边基础设施较好的“城中村”以及城乡结合部、交通沿线这些特殊区域的集体土地），影响着土地的收购储备及储备土地的处置工作。收购储备土地的最终目的是要经营土地，而经营土地的目的是要“通过建立良好的土地市场环境，盘活存量土地资产，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保证”，“在这个前提下，使土地资源实现最大化的资产价值”。而这些区域集体土地的非法入市，往往是受眼前利益的驱动，是一种自由和无序的用地行为，土地价格的随意性也比较大，因此在缺乏有效监管的情况下，在与国有土地市场的竞争中处于优势地位，从而对国有土地市场形成巨大的冲击，这显然不利于城市经营土地市场的健康和有序发展。

三、对策及建议

针对问题，建议如下：

一是要规范土地收购储备资本金的运营。即：在土地收购储备的资金运营上，政府、财政及审计部门不仅要及时指导和监督土地收购储备机构，对土地使用权出让后国土收益的及时回收，更要协助土地收购储备机构搞好土地收购储备前期的资金筹措和投放工作。财政部门应将可划出用于实施土地收购储备的资金列入土地储备专项资金纳入到每年度的财政预算体系内，并可视土地市场发育的实际情况，适当增减财政划出。这样一来，既可以减轻土地收购储备机构贷款利息高、土地收购储备成本大幅增加的压力，又可以协助政府从资金投入市场的额度量方面有效地调控土地市场的供应和需求关系，或者利用国家对土地储备机构可向金融系统进行融资的政策依据，主动地与当地信贷部门联系给予资金上的扶持，并在资金的信贷上提供积极的担保帮助。