事业单位人事制度改革调研报告

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一、我县事业单位人事制度改革的总体情况

全县事业单位387个在册人员5866人，其中全额拨款单位206个3064人，差额拨款单位80个1761人、自收自支单位101个1041人。截至2008年底，我县事业单位以人员聘用制为重点的人事制度改革任务已经基本完成，大部分事业单位已实行聘用制，签定聘用合同的人数占应签定合同数的85.6%。事业单位公开招考制度、聘用制度、合同鉴证制度、人事制度逐步建立，各项配套改革全面推进，未聘人员得到妥善安置，初步形成人员能进能出、岗位能上能下、待遇能升能降的新型人事管理机制，为人才开发和事业发展注入了生机与活力。我们的主要做法是：

(一)加强组织领导，提高思想认识。一是健全机构，形成合力。我县成立了事业单位改革领导小组，建立了党委、政府统一领导，领导小组牵头协调，组织人事部门宏观指导，主管部门各负其责，有关部门积极配合的组织领导体制，组建了工作专班，形成了统一领导、各部门配合协调的工作格局。二是制定方案，完善措施。县委、县政府下发了《保康县加快推进事业单位人事制度改革的意见》（保发[2003]14号），对改革进行了总体部署，对各个环节的工作进行了规范，明确了具体政策，使改革有了较强的操作性。三是宣传发动，营造氛围。召开了全县事业单位人事制度改革工作动员大会，各级各部门也层层召开动员会、学习会、座谈会，广泛进行宣传学习，形成了浓厚的改革氛围。四是试点探索，积累经验。我们首先在卫生系统的事业单位进行了人员聘用制试点，对改革的步骤、方法、需要解决的主要问题进行探索，取得了明显成效，为全面推进改革提供了经验。

(二)以聘用制为突破口，推进各项人事制度改革。把事业人员纳入聘用制的实施范畴，对事业单位人员全部实行聘用制，实现事业人员身份转换。一是在推行聘用制中坚持引入竞争机制。通过竞争上岗，形成岗位选人、人选岗位的良好局面，实现人员与岗位的合理配置。工作人员按照公开、平等、竞争、择优原则，以双向选择或竞聘上岗等形式参与竞争，打破管理人员、专业技术人员、工勤人员的身份界限，允许跨岗位竞争和低职高聘，以充分激发单位与职工内在活力。县散办等单位推行全员竞争上岗，县卫生局面向全县卫生系统选拔7名乡镇卫生院副院长，收到很好效果。县教育局对离岗的教师进行清理，劝其返岗，办理聘用手续，对21名拒不返岗人员办理辞职手续。二是强化聘后考核与日常管理。严格聘后管理，量化考核标准，创新考核形式，对聘用人员进行年度和聘期考核，把考核结果作为职称评审、职务聘任、评先表模等主要依据。县中医院采取“系数管理”工资绩效制度，对医院职工的干部系数、职称系数、绩效系数、风险系数进行量化，以此确定绩效工资，充分调动了工作人员积极性，激发了工作人员的干事热情。三是改革内部收入分配制度，积极探索建立与事业单位聘用制度相适应的分配制度。受聘人员的工资福利待遇要与其岗位职责、工作业绩紧密结合，实行按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配办法，合理拉开收入差距。受聘人员岗位变动后，按新聘岗位确定其工资待遇，真正实现“岗变薪变”。四是妥善安置未聘人员。对未聘人员采取单位内部转岗安置、系统内部交流安置、进修培训待岗安置、鼓励自主创业等形式为未聘人员提供重新上岗机会，以确保职工队伍和社会稳定。

（三）坚持公开招聘制度，面向社会选拔人才。出台了《保康县公开招聘事业单位工作人员实施意见》（保政发[2004]27号），从2004年6月起全县事业单位进人一律实行“凡进必考”。五年来，共组织8次招聘活动，招聘工作人员232人。通过公开招考，树立了正确的选人用人导向，规范了选人用人程序，提高了新进人员素质，有力地促进了各项事业发展。

(四)对症下药，整合事业社会资源。在教育系统，将县教师进修学校、县职业高中合并，组建县中等职业技术学校；金斗中学与金斗小学合并，实行一套班子。撤消县成人中等学校，人员分流到相关部门。对县商业幼儿园和县化矿研究所两个事业单位予以注销，36名人员给予一次性经济补偿，办理辞去公职手续，人事档案移交县人才交流中心实行人事。通过改革优化国有资产，盘活了人财物及土地资源。

（五）探索实施“以钱养事”新机制。按照省市的统一安排，我县11个乡镇76个站所381人，全部实行“以钱养事”新机制。县编办按程序注销了改制事业单位机构编制，退出事业编制管理。原站所改制为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的中介机构，统一登记为服务中心，与改制人员签订聘用合同，实行人事，建立了新型用工关系。改革前在编人员从1995年元月按本人档案工资11%补建个人账户。2007年用于“以钱养事”资金429万元，比以前大幅度增加，服务人员积极性得到提高。

尽管事业单位人事制度改革涉及面广、情况复杂、难度很大，但我们积极稳妥地开展工作，使改革比较顺利地为职工所接受，为社会所认可，也得到了上级的充分肯定。我县事业单位公开招聘工作得到了社会各界的一致好评，先后在省市事业单位公开招聘工作会上交流经验。

二、我县事业单位人事制度改革存在的问题

改革是一项长期而系统的工程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。在充分肯定改革成绩的同时，我们也应该清醒的认识到，当前改革过程中依然存在一些无法回避的矛盾和问题。

（一）害怕改革持观望。在调查中，我们发现，许多单位尤其是经营服务类的事业单位及其职工，害怕面对事业单位改革，担心本单位转制为企业，失去事业单位“无钱政府养”的这颗定心丸，对未来的发展前景没有底气。还有的单位担心政事完全分离后，失去了政府的权力依托，会降低单位的社会影响力，从而影响单位的经济效益。一些事业单位担心改革给他们带来更大的安置压力，造成单位更大负担。

（二）政策衔接不到位。一是类别界定模糊。事业单位履行的职能和行政机关还存在政事不分、职责不清，职能交叉的现象，改革过程中又没有相关划分标准的政策依据，很难准确界定事业单位类别。二是机构设置和编制控制难度加大。按照分类改革的要求，把部分行政类事业单位转为或成建制并入行政机构，将突破行政机构设置总量。同时，行政类事业单位人员也随之转为行政人员，又将大幅度出现行政人员超编现象。三是配套政策不完善。在改革过程中，养老保险、人员分流安置等完善的配套政策支持相对滞后，加大了改革达到预期目标的难度。

（三）政企牵扯难割断。一是原主管部门对于转体单位行政管理的触角仍然没有收回。如建设、房管、城管、卫生等部门，对于转体单位法人代表仍行使着任免权，有的甚至保持着对一般工作人员的人事调配权。二是有的部门还把转体单位的财务统一收归到了局里。三是政府职能部门对于这些单位仍然维持改革前的模式进行管理，如财政、劳动保障、人事、统计、物价等部门，都将上述单位纳入事业范畴进行管理。以政干（涉）事、以事代政、靠政养事、事企不分的情况在传统的事业管理体制下十分突出，许多事业单位和其主办单位作为一个利益共同体而存在。事业单位没有自主权，成不了市场主体。

三、关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见建议

事业单位改革点多、面广、线长，改革宜早不宜迟，当前又是事业单位人员聘用制继续规范完善、人事制度改革深入发展的重要阶段，建议上级尽快制定出台具有可操作性的事业单位改革配套政策，加快事业单位改革步伐。

(一)着力深化人事和分配这两项核心和关键制度的改革。事业单位改革推行了全员聘用制，包括机关工勤人员在内的全部事业人员都签订了聘用合同，新进人员按“新人新办法、老人老办法”实行了人事。但我们要看到，这两项改革与真正意义上的完全聘用制还有差距，事业单位还没有真正的用人自主权，“能者进，平者让，庸者出”的人才流动机制还没有形成。另外，目前改革部分有条件的事业单位在内部积极探索符合实际的分配制度，在一定程度上体现了“能者多得、优劳优酬”，但大部分事业单位限于政策体制原因还在保持原有的分配制度，工资统发，从主管部门到单位负责人都没有确立通过分配制度改革激发活力的观念。因此在下一步的工作中，人事和分配这两项激发事业单位活力的核心和关键制度的改革，仍是事业单位改革的重中之重，这两项制度不彻底的改革，就不可能取得真正意义上成效。要结合新的工资制度和岗位设置制度，以“新人新办法、老人老办法”为基础，在有条件的单位大力推行“花钱办事”体制，在精心测算的前提下改革财政补助方式，由此实现真正意义上的完全聘用制，切实建立起适合市场经济体制的事业单位分配制度，进而不断巩固、深化和扩大事业单位改革成果。

(二)进一步整合优化事业资源，“进口出口”关口前移。近几年来，我们虽然实行事业单位人员“凡进必考”，新进人员素质得到提高，仍要看到，人浮于事、“有人没事干、有事没人干”的现象在部分单位依然存在，农林水、教育科技等部门仍有部分单位任务不足、人员闲置且结构日趋老化，而另外一些部门人员特别是人才紧缺的情况却日趋严重。因此在下一步的工作中，要更加深入细致地精心测算这部分单位的工作量，对职能弱化、任务不足的重新核定人员编制，通过竞争上岗将分流人员充实到需要加强的部门和单位。统筹优化事业资源，核心在于调整事业人员的总体分布，关键是要解决好人员的“进口”与“出口”。相当一部分事业单位感到人手紧缺，实际上并不是编制不够，而是能干事的人少，不能干的人多。在现行体制下解决这个问题，一方面是要充分利用好现有人力资源，在加强培训学习的同时合理使用现有人才，使各类人才由高到低合理配置在各个岗位。另一方面是真正把有能力的事业人员置换到关键岗位上，把不能干的安置到生产性的简单岗位上，进而实现事业人员的统筹优化，切实做到“事有人管、人有事干”。对于特殊行业，应当进一步探索和完善“内部退养”和“提前退休”政策，以消除“占着编制不能干活”的现象。

(三)扎实推进事业单位分类改革。要进一步深化事业单位分类改革的认识，参照上级关于事业单位分类的有关政策依据，紧密结合事业单位实际，重新对事业单位的类别予以划分，按照有关事业单位分类改革的方针政策，认真做好事业单位分类改革的相关工作，从总体上进一步激发事业单位的活力。

(四)切实理顺部分事业单位经费性质与财政实际补助方式之间的矛盾。目前事业单位序列中，经费性质与财政实际补助方式不相一致、或核定执行的经费性质与实际情况不相符合的单位为数不少，有的是国家有政策明令要求是全额拨款实行收支两条线但实际是差额补贴或自收自支，有的是核定差额或自收自支而财政实际上全额补助，有的是失去收入来源但经费性质仍为差额补贴或自收自支，有的定额补贴与实际情况存在偏差，造成了违背国家有关政策、影响机构编制纪律、妨碍职能运行和职责履行以及职工工资短缺情绪波动等一系列问题，应当在今后一个时期内，严格按照国家有关政策和机构编制管理的有关规定，结合单位的职能职责实际，认真加以理顺。如我县申报的公务员参照管理的单位中，县房管局、县物价所、国土资源执法局等，这些问题虽然暂时不影响单位职能运行，但长期淀积会造成机构编制和人事管理混乱，进而影响和谐稳定，需要在今后一个时期认真加以解决。

(五)明确事业单位改制的指导意见。虽然我们在县商业幼儿园和县化矿研究所两个事业进行了改制探索，但县属经营服务类事业单位体制改革和机制转换情况复杂，没有统一的政策持续推进。要着重就改革时净资产提留顺序；职工安置办法，包括在岗职工安置补偿费标准、医疗补助费发放标准、养老金补交办法；退休人员的养老、医疗办法；改革时工龄满30年、距退休年龄年人员如何处理等提出指导意见，用政策推进事业单位改革持续健康发展。