市加强党的制度建设调查报告

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一、我市党的制度建设情况的特点及效果

党的执政能力是在特定的制度环境中表现出来的。近年来，我市各级党组织、各部门始终把加强党的制度建设作为提高党的执政能力的重要任务来抓，加速实现了我市党的制度建设的科学化、规范化、制度化，有利地促进了各项工作全面开展。其主要特点和效果是：

——重大《议事规范》的建立，推进了决策向科学化方向发展。近年来，全市各级党委、党组在市委统一部署下，结合实际情况，全部制定了《议事规范》。做到：一是详尽地规范了各级党委、党组的会议时间、会议议题、重大事项、重大投资、资金使用、决策程序等。进一步明晰了重大事项内容，明晰了会议和工作程序，使重大决策置科学有序地工作运行程序之中。市公安局在自身建立《议事规范》的基础上，要求各县（区）局、支队党委制定了相应的《议事规范》，有力地推动了工作的开展。二是促进了决策科学化。变少数人了解，为多数人了解；变一人拍板，为集体决策。如台安县新区规划建设方案形成后，他们先后召开了12次县长办公会、3次政府常务会、3次县委常委会、2次召开县人大常委、政协常委座谈会和县级离退休老干部座谈会，围绕新区建设及选址进行多次讨论、反复论证、投票表决，确保了决策目标的科学制定和顺利实施。三是进一步减少和避免了失误。海城市委在重大决策中依靠科技部门、专家学者为其把关定向，聘请了专门的法律顾问，每当重大决策和措施出台前都要征求法律专家意见，为科学决策奠定了基础。岫岩县凡重大建设项目决策，一律实行集体讨论决定。两年来，共为全县人民办了71件好事，总投资12.7亿元，实现了投资效益，受到了百姓拥护。

——民主集中制的不断完善，推进了决策民主化的进程。民主集中制是党的根本组织原则和组织制度。多年来，我市坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”方针，根据党章规定的六项基本原则，逐项地进行落实。做到：第一，坚持充分发扬党内民主。市公安局、城建局、交通局、公用事业局凡涉及全局重大决策，都开展调查研究，听取群众意见。特别是公安局的“三大警务”战略的实施，深受群众欢迎。公用事业局为搞好所属企业改制，多次赴外地学习考察，制订方案，广泛听取各方面意见，推进了企业改制工作的顺利进行。城建局、交通局、教育局、房产局党委在干部的任免上，广泛听取各方意见及班子成员意见，全面实行票决制、公示制，确保了新提拔干部的质量。第二，坚持集体领导。铁西、立山、千山区委重点理顺三个关系。即，全委会和常委会的关系；书记办公会和常委会的关系；书记和常委委员的关系。坚持重大问题集体讨论决定。如铁东区委在干部任用选拔上，认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用条例》，坚持做到“四个不定”、“五个不研究”。四个不定：即对临时动议的任免事项不定；没有超过应到会人员半数以上同意的不定；对任免人选有重大意见分歧或者重大问题不清楚的不定；没有征求纪检监察机关和分管领导意见的不定。五个不研究：即到会成员没有达到三分之二以上的不研究，没有经过民主推荐的不研究，没有经过组织考察的不研究，没有经过组织部部务会讨论形成意见的不研究，呈报审批材料不齐的不研究。从而充分发挥集体的领导作用，进一步推进了决策民主化的进程。

——监督制度的实施，推进了党员领导干部约束机制的落实。多年来，我市在党的廉政建设方面，无论从监督内容到监督形式，从监督重点到监督手段都做出了很多明确规定，实施了一系列行之有效的措施。一是坚持任职廉政谈话，实施了任前监督。据纪委提供数据反映，两年来，我市已有400余名领导干部进行了任职廉政谈话或诫勉谈话。二是廉洁自律承诺及报告公示制度，实施了任中监督。粮食局党委班子成员写出廉政承诺书，列展示板，进行张榜公示，主动接受公众监督。岫岩全县103个单位的145名科级党政主要领导干部向全县人民公开做出廉政承诺。三是坚持述职、述廉，实施任后监督。全市各级领导干部每年度都在本部门或本单位干部会议上进行述职、述廉，接受群众的民主测评和监督考察，进一步强化了对领导干部的监督约束作用。特别是《*市落实党风廉政建设责任追究办法》下发后。全市已对41名领导干部实行了责任追究，其中，县处级以上领导干部有14人。四是召开专题民主生活会，实施日常监督。我市各级党组织普遍坚持了民主生活会制度，对加强各级领导班子建设起到了一定的积极作用。今年以来，铁西区委各部门分别召开了20多次民主生活会，先后2次向全区发放《征求意见函》，收集梳理了27条问题和建议，制定了整改措施。五是实行了民主监督制度。市政协出台了《关于选派政协委员担任国家机关民主监督员工作的实施办法》，先后向国家机关选派了186名政协委员，分别在34个部门中担任民主监督员，进一步发挥了民主监督作用。

——领导制度和工作制度的不断健全，推进了工作新格局的形成。近年来，我市各级党委在加强党的领导制度和工作制度建设上，坚持从实际出发，建立了一系列的理论学习制度、调查研究制度、应急制度、专项工作制度、工作请示报告制度、干部监督考评制度等一系列制度，并通过制度来规范党的各级领导机关工作和行为。突出抓了三项制度。一是建立各级党委的中心组学习制度。各级党委结合党的中心工作和实际确定学习重点和内容，学习党的各项方针政策和党的基本理论，进一步理清了工作思路，创造性地开展工作。如科技大学成功地抓住了高校扩招的机遇，克服难题，招生规模超过了15000人，抓住了资产置换的有利时期，在高新区占据了一定空间，改善了教学条件，提升了整体办学水平。二是坚持了调查研究的工作制度。调查研究是决策的重要前提。市政协作为发展非公有制经济专项推进组牵头单位，今年年初他们组织人员赴南方考察，专题研究我市非公有制经济发展情况，写出多篇调查报告，为我市制定《关于加快非公有制经济发展若干政策规定》提供了科学的依据。三是狠抓了干部的督促和工作考评体系建立和实施。年初，全市各单位围绕党务工作、经济工作目标签订了责任状。市城建局围绕党的建设工作实行百分考核制，每半年检查一次，特别是对行政执法部门执法情况进行暗访，及时通报，取得了较好的效果。该局党委成为了辽宁省先进党委，以开创性的工作成果赢得了群众信任。

二、目前我市党的制度建设方面存在的主要问题

在调查过程中，各部门和单位所反映的问题主要有以下五个方面。

1、执行民主集中制缺乏自觉性。民主集中制是党的制度建设的核心。制度执行的好与坏，取决于各级领导干部特别是一把手的素质和自觉性。从执行情况看有相当一部分领导缺乏自觉性。一是意识淡薄。近年来，一大批中青年干部走上领导岗位，并在领导班子中逐步形成主体。由于他们缺乏党内生活锻炼，又缺乏对民主集中制理论的科学内涵、精神实质、基本原则、基本制度和规则程序等方面知识的系统学习，因而对执行民主集中制制度缺乏足够的认识。二是过高估计个人作用。一些在领导岗位任职较长的领导干部，自觉不自觉地滋长了“家长制”作风，有的习惯于“一言堂，个人说了算”，有的对重大问题决策和重要干部的任免，虽然也提交会议讨论，但只是走走过场，最终按自己的意志决定。

2、实施民主集中制缺乏操作性。一是我市各级领导班子虽然都建立了一些制度，但有些制度缺乏统一的标准和规范。二是决策的职能、内容与程序缺乏严格、具体的界定。如划分“重大问题、非重大问题、日常性质问题”界定不明晰。政府各行政主管局，实行的是行政首长负责制，而党委对行政领导实行监督职能界定不明确，无法可依，操作起来角度难找。三是有些制度过于原则、笼统，弹性过大。缺少实施细则和硬性规定的约束。四是对于执行民主集中制的效果缺乏评价、监督、约束。由于这些问题的存在，给执行制度带来了难度，导致有些班子整体作用发挥不好。

3、开好民主生活会缺乏深刻性。民主生活会是党内民主的生动实践和有效途径。近年来，由于各级组织部门抓得比较紧，民主生活会基本上实现了制度化。但层次浅、质量低、整体水平不高的问题仍较为普遍。一是不敢揭露矛盾。班子成员间顾及情面，相互间不能畅所欲言地开展批评和自我批评。基本处于讲成绩多，谈问题少；批评自己的多，批评别人的少。对群众反映强烈的问题，往往集体承担责任，个人不对号，会后了之。二是领导干部坚持双重生活会制度的主动性、自觉性不强。一些领导干部不能主动接受群众批评监督，对自查问题，不能进行深刻的剖析。三是对制度执行不严格。民主生活会召开时间提前或延后，专题民主生活会替代民主生活会现象时有发生。对民主生活会提出的问题，会后追踪整改检查不力，使许多问题无法解决，会议往往流于形式。

4、党内监督制度落实缺乏有效性。各项监督制度的落实要靠制度来约束。近年来，我市在惩治腐败、查处违规违纪案件上取得了实质性进展，但在党内监督制度实施过程中，强制性手段和保障措施到位不够。一是重查处，轻防范。对领导干部缺乏有效的事前监督，事中约束，偏重于事后追查。特别是对党员的防范教育滞后，监督的着力点，仅限于8小时以内工作圈，而8小时以外的生活圈和社交圈则成了监督盲区，关口后移现象比较明显。二是对“一把手”的监督缺乏强有力的制约机制。调查中呼声较高的共性问题就是“一把手”谁来监督，怎样实施监督，用什么制度保障监督的问题。目前看，对“一把手”的监督，基本处于上级离得远难监督，下级怕影响提拔使用不敢监督，同级怕影响关系不愿监督的状况，久而久之，极易出现对“一把手”监督失控现象。三是对监督制度落实缺乏保障措施。对党员干部实行责任追究制度，是我党实施党内监督机制又一重要措施。从我市落实情况看，对下追究多，对上追究少；联带追究多，单体追究少；违规违纪追究多，重大失误追究少；特别是反映在选人用人失误和投资决策失误的责任追究上，缺乏实质性的进展，某些方面不同程度地出现了“软”和“偏”的现象，使监督制度得不到有效落实。

5、强化对党员干部的监督缺乏群众参与性。对党员干部的监督，既要有党内监督，又要有党外监督、群众监督、社会监督和舆论监督。目前看，我市对党员干部的党外监督作用不明显，群众参与的积极性不高。主要表现在：一是群众参政议政的民主意识不强，不会行使手中的民主监督权力。二是一些党员领导干部，诚意接受群众监督不够，群众也不愿监督，事不关己，高高挂起。三是一些领导干部自己本身有问题，干扰监督，致使群众不敢监督。由于群众参与监督的认识和热情不高，不仅使纪检部门信息来源渠道狭窄，而且使党员领导干部公开的述职、述廉测评缺乏真实性。

三、加强我市党的制度建设的对策及建议

党的民主集中制建设是党的制度建设的重点，也是提高各级领导班子执政能力的有效途径。根据调查的情况，按照十六届四中全会的要求，我们提出以下几点建议：

1、强化教育，增强贯彻执行民主集中制的自觉性。党的制度建设是党的各级组织和党员的行为准则和规范。各级党组织和全体党员的制度意识、制度观念，对执行制度好坏至关重要。为此，当前应着重抓好三个方面的教育。一是强化党员民主教育。主要抓好党政一把手和新提拔的领导干部的教育培训，使其从思想深处真正懂得民主集中制，进一步增强市场经济条件下坚持民主集中制必要性和重要性的认识。二是强化组织纪律教育。要进行以“四个服从”为核心内容的组织纪律教育，努力解决好班子及成员贯彻执行民主集中制执行不力的问题；要切实处理好个人与组织的关系，自觉维护组织的威信，坚决执行集体的决定，提高班子的凝聚力和战斗力。三是进行党性教育。要教育党员增强党性锻炼，树立党的制度是党内法规的观念，从思想和行动上不断强化贯彻执行民主集中制的意识，进一步提高贯彻执行民主集中制的自觉性、主动性和坚定性。

2、科学规范民主集中制制度，促进制度的进一步落实。民主集中制是由根本原则、基本制度和具体规范三个层次构成的科学体系。坚持这一科学体系，应重点抓好两个规范和两个健全。第一，抓好两个规范。即进一步规范重大议事规则的内容和范围，进一步规范重大议事规则的议事程序、决策程序、检查督促程序，特别是干部的选拔任用程序。第二，坚持两个健全。即健全民主集中制的具体制度,做到定一项，就执行一项，定一条，就执行一条。健全具有操作性和强制性的制度。增加“刚性”，减少“弹性”，对哪些问题需要集体研究决定，怎么研究决定，一把手应该怎么做，不该怎么做，违反了怎么办，具体由谁监督检查和处理等都应作出明确规定。

3、严格党的生活制度，提高民主生活会质量。民主生活会是领导班子机体自我平衡调适、修复更新的有效手段和机制。应通过这一有效手段和机制，强化党的自身建设。其一要充分发挥“一把手”作用。民主生活会开的质量高不高，很大程度上取决于“一把手”的政治素质和带班子的能力，能否敢于暴露矛盾，带头自我批评，查找自身问题，带头展开班子成员间的相互批评。因此，要注重抓好“一把手”思想觉悟和政治素质的提高，并把民主集中制执行情况作为考核“一把手”工作成效德才素质的一项重要内容。其二要建立和完善责任制。既要抓好本级班子民主生活会责任制的建立，又要管好下一级民主生活会责任制的建立。其三要建立和完善公告公示制。各级领导班子在召开生活会前应将民主生活会的时间，主题予以公告，广泛听取各方面意见，听取群众意见。民主生活会结束后，要将民主生活会的整改措施进行公示。问题解决后，要将整改结果公示，及时反馈党员群众所提出的意见、建议及处理结果，以真正取信于民。其四要建立和完善督导制。上级纪委、组织部门应抓好三个环节。即抓好会前准备、提前介入环节；抓好会中引导直接参与环节；抓好会后追踪整改环节,及时了解情况，促其落实。其五要建立和完善考核通报制。坚持在一定范围内对民主生活会及整改考核情况进行通报，表扬好的，批评差的，促进平衡发展，以全面提高民主生活会的整体水平。

4、加大对权力运行的制约和监督力度，积极探索对领导干部实施监督的途径和办法。应突出抓好五个环节。一要加强引导。要全面贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党内监督条例》，结合实际制定本地区、本部门实施细则，引导各级领导干部自觉执行条例，提高自律意识。二要从源头上预防，把住腐败关。特别是要严把干部提拔任用的“入口关”，坚持用人标准，治理用人上的不正之风，使一些思想政治素质高，综合素质好的干部真正能选拔上来。三要规范用权。把制约权力作为加强监督的主攻方向，突出抓好对“一把手”的监督，继续抓好对“一把手”的廉政责任制、廉政承诺制的检查落实，抓好“一把手”的离任审计，特别是对一些易出问题的环节和重点部门要适当增加审计次数，是否实行届中审计等，并加大审计的处理力度，解决对“一把手”监督难的问题。四是推进责任追究制度的落实。特别是在选拔任用干部责任追究，重大经济损失，投资失误责任追究上要有所突破，真正起到对广大干部的教育警示作用，切实建立起有权必有责，用权受监督，违法要追究的监督机制。五要逐步建立全新的监督体制。把各级纪委不敢监督同级党委作为课题来研究，进一步探索新形势下纪委监督的形式和方法，健全和完善各项制度，更好地发挥纪检监察部门的作用。

5、拓宽党内外监督渠道，实施全方位的监督。一是要充分发挥党员的监督作用，保障党员的监督权利，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。二是要充分发挥人大对“一府两院”行使依法行政、公正司法的监督权力。增强对行政机关、审判机关、检察机关工作监督的针对性和实效性，促进行政机关向有限、法制、服务、透明政府转变，提高依法执政水平和行政水平。三是要充分发挥政协依据章程行使民主监督的职能作用。以提案和信息为渠道，以视察为基本方式，通过调查研究，及时反映社情民意，通过建议和批评进行监督。同时还要充分发挥政协的政治协商、参政议政的作用。逐步建立健全领导、专家相结合的决策咨询机制，发挥在重大问题，特别是专业性较强的重大政策出台前参谋论证作用，为科学决策提供依据。四是要充分发挥群众团体及广大群众的民主监督作用。有序扩大基层民主，把人民群众的民主监督落到实处。继续推进政务公开，自觉接受群众监督。同时要培养提高群众的民主监督意识，调动群众参与监督的热情，有效地行使手中的民主监督权力。五是要建立廉政监督员制度。从社会各界聘请廉政监督员，把对领导干部监督的触角向八小时外延伸，以实施全程全方位的