文化市场管理和稽查调研报告

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一、调研目的

通过对各县(市)、区文化市场管理机构和稽查机构建设情况的调查，掌握各县(市)、区文化市场发展现状，了解文化市场管理和稽查机构建设情况，并对其进行分析，找出制约文化市场发展和规范的症结所在，提出与文化市场发展相适应的文化市场管理和稽查机构建设的意见。

二、调研内容

(一)、本辖区文化市场状况。

(二)、各县(市)、区文化市场行政管理机构的建设现状，包括体制、人员编制、装备、经费等。

(三)、各县(市)、区文化市场稽查机构的现状，包括人员编制、装备、经费等。

三、调研方法

(一)查阅历年文件，核实有关数据。

(二)对比文化市场各年度统计资料。

(三)对现有文化市场经营单位的数据库进行清理、归类。

(四)设计调研问卷，对各县(市)区文化市场管理和稽查机构进行走访、咨询和调查。

四、调研结果及分析

(一)文化市场发展情况

随着我国社会经济的不断发展，人民群众物质生活水平得到大幅度改善，精神追求和文化需求也在逐步提高。从上个世纪八十年代初开始，随着改革开放进程的不断深入，我市也和其它地方一样，首先是歌舞娱乐市场，紧随电影、演出等传统文化市场之后逐步出现繁荣景象。到目前为止，我市已发展培育了行业齐全、规模较大、档次较高的初步繁荣的文化市场。全市文化市场经营单位共有9370余家，其中，音像制品零售、出租经营单位495家，歌舞娱乐场所330余家，互联网上网服务营业场所1070家，演出和电影放映经营单位70家，美术品经营和文化类民办非企业单位5100余家，新闻出版市场2100余家，体育、教育、文物、旅游、广电等经营单位210余家。文化市场从业人员近70000人，年产值79亿元，约占全市GDP的3％。

(二)文化市场行政管理部门情况

1、市、县两级文化行政部门体制设置情况

*市文化局(正处级)，除文化行政职能外，还包括文物、新闻出版和版权行政职能。*市所辖的25个县(市)区文化局都没有单独设立，大都是与新闻出版、教育、体育、文物、旅游、广电等合并设置，最多的“一套人马“”6块牌子，最少的“一套人马”也要挂3块牌子(详见表一)。

表一：各县(市)区文化部门行政职能情况

2、25个县级文化市场管理股(科)设置情况

在我市所辖的25个县(近1100万人口)级文化行政部门当中，仅有9个县设有文化市场管理机构，共计21人，2个县文化市场管理职能由其它的股(科)代管，14个县没有设立文化市场行政管理股(科)。都没有专门的市场管理经费、车辆、通讯、摄像、照像等设备（仅望都县“文管办”有1台车），有的单位甚至没有电话、传真机等必要的办公设备。没有设置文化市场管理股（科）的县（市）区，行政管理及行政审批权都放在了文化市场稽查机构（管理机构情况详见表二）。

表二：各县（市）区文化市场管理机构情况

(三)、文化市场稽查机构设置情况

1、我市市、县两级文化市场稽查机构应设26个，目前，有编制的文化市场稽查机构共有17个，市级一个，8人。县级16个，共计202人(其中借调68人)，全额事业单位6个，差额事业单位2个，自筹事业单位8个。安新、顺平、博野、徐水、安国、定州6个县(市)没定编，稽查机构是临时机构。望都县、涞水县和容城县连临时机构也没有，只是市场股借调几个人临时帮助工作。除*市稽查队近两年每年有10万元文化市场管理经费外，25个县(市)区文化市场稽查机构基本上都没有市场管理和稽查、办案经费，主要靠罚没返还款(县级财政返还罚款的25％至90％不等)的一部分作为市场管理和稽查办案、办公经费，并且还包括自筹、临时机构借调人员的工资。25个县(市)区稽查机构大都没有通讯、摄像、照像、检测等设备，有9个县文化市场稽查机构没有市场稽查车辆，平时检查市场只能是骑自行车或摩托车，遇有群众举报或其它特殊情况，则需乘出租车或借车前往稽查办案(稽查机构情况详见表三)。

表三：*市和各县(市)区文化市场稽查机构情况

单位性质编制人数实有人数负责文化市场人数年经费情况车辆情况

*

2、我市各县级文化市场稽查机构在规范文化市场经营秩序的同时，还兼有出版物、文物、旅游、体育、教育、广电等市场的稽查办案任务，各稽查机构的工作任务量之大，已不堪重负。例如：2000年音像制品市场、2OO1年网络文化市场先后归属文化行政部门管辖，但都没有增加人员(编制)、经费等，在当前文化等市场迅速发展的大趋势下，县级文化市场稽查机构的现有人员、管理经费、交通工具及其它装备的配置已不能适应“大文化市场”的管理形势。

五、文化市场管理和稽查机构建设中存在的问题

随着我市文化市场的逐步发展和繁荣，县级文化市场管理和稽查机构建设方面的不足越来越显现出来，主要体现在市场管理体制、编制、人员数量、装备和经费四个方面：

(一)在管理体制方面。县级文化行政部门2002年进行了体制改革，行政管理一般有文化、新闻出版、文物、体育、旅游等职能，但我市的县级文化部门的职能设置除以上职能外，有44％的县、区(11个)是与教育部门合并设置的，由于众所周知的原因，这样的体制设置，有些部门领导容易产生“重教轻文”的思想，致使一些地方的文化行政管理工作被“淡化”，文化部门的行政管理职能得不到有效地发挥，文化市场管理和稽查工作也同样受到了一定的影响。

(二)在编制方面。一是在县级文化行政部门如不设立文化市场管理机构，文化市场管理体制就不顺畅，不能有效地指导本辖区文化市场的监管和发展，且有关行政审批事项只能由稽查机构来代行办理，这种“管办不分”的做法容易产生权力过于集中等问题。二是县级文化市场稽查机构编制不足(有9个县甚至没有编制)，对于日益发展的大文化市场的稽查工作，需要组织临时机构或者借调人员来做(虽然行政执法主体错误，但这是没有办法的办法)。三是由于稽查机构的单位性质不都是全额单位，一些自收自支和差额性质的单位的人员工资无法得到保障。比较典型的例子是：容城县“市场股”，现有8人中，有5个人是借来帮助工作的，这5个同志从06年至今已有10个月没有发过工资。其它县级差额和自筹的稽查队员一个月也就是500至700元工资不等，勉强维持生计。

(三)在人员数量方面。随着文化市场的逐步繁荣和发展，县级文化市场管理和稽查人员越来越显得缺乏。*市文化市场稽查队，4个人要管理270余家网吧，并且还负责查处各县(市)区的重大案件和督导检查等工作。*市三个区稽查队，8个人要管理330余家文化市场经营单位，而且这些人员大都是从教育部门抽调来的，经常要参与教育部门的工作，比如中考的监考工作、学校的各类达标、安全工作、运动会的裁判工作等等。各县(市)区的文化行政部门，对农村文化市场的管理和稽查工作占有比较大的比重，农村文化市场地域广阔，经营点分散，管理难度大，更需要有足够的人员实施监管。文化市场产业逐步在向乡镇、农村扩展，乡镇、农村的文化市场监管工作任务也越来越重，在农村这样广阔的地域空间，其文化市场仅靠目前现有的县级稽查机构以及稽查人员来监管可以说是鞭长莫及。

(四)在装备、经费方面。市稽查队现有两辆稽查车，其中一辆是占用市图书馆的购车指标购买的。在县级文化市场稽查机构中，近40％的单位没有稽查车辆，日常检查中，只能靠自行车、摩托车，在县(市)城区巡查市场还好一些，如果遇有需收缴物品的情况或到乡村检查市场，则需要借、租车辆去工作。我市的县级文化市场稽查机构，都没有市场管理、办案和办公经费，平时只能拿县财政返还的罚没款中的一部分钱作为市场监管经费，由于经费少，有些必备的市场监管和稽查设备如：摄像、照像、录音、检测、通信器材等普遍都没有配备，这给办案、取证等工作带来极大的不便。如定兴、阜平、顺平等县若要接省、市的紧急传真件都要找别的部门或就近的打字复印店帮忙接收。这种状况，严重地阻碍了文化市场日常工作的开展，制约了文化市场管理和稽查机构监管市场的手脚，对发展文化市场监管生产力极为不利。

六、对文化市场管理和稽查机构建设的建议

(一)各级党委、政府要进一步重视文化市场管理工作。文化市场管理工作是党和政府文化工作的重要组成部分，是建设“和谐社会”的重要保证，是事关保护知识产权、保护未成年人健康成长及丰富群众文化生活的大事。做好文化市场管理工作，进一步规范文化市场经营秩序，提供更多、更好的精神食粮来满足人民群众日益增长的文化需要，是各级党委、政府的重要责任。各级党委、政府要把文化市场管理工作纳入重要议事日程，支持文化市场管理工作，关心文化市场管理工作人员，完善工作机制，健全工作机构，建立工作制度，明确工作目标，切实把文化市场管理工作落到实处。

(二)进一步理顺文化市场的管理体制，进行综合执法改革。由于县级文化行政部门职能较多，工作头绪较繁，在日常工作中摆布好各项业务工作就显得尤为重要。各级文化(新闻出版、教育、体育、旅游、广电)部门党政一把手要统筹兼顾文化、新闻出版、教育等行政管理工作，在人员、经费、装备等方面，科学安排，合理配置，在分工负责责任制的前提下，注重协调，互相帮助，克服和避免“重教轻文”等问题的发生，为下一步文化市场综合执法改革奠定良好基础，以进一步理顺“大文化市场”的管理体制。

(三)完善各级文化市场管理机构和稽查机构的编制。随着权力逐步下放、市场监管重心下移的进程，各种法律、法规已经把各类文化市场的管辖权放到县一级政府文化部门，且文化市场越来越繁荣，经营单位越来越多，按照“分级负责、属地管理”及“谁发证谁负责”的原则，非常需要在县级文化部门增设或完善文化市场管理和稽查机构。每个县文化行政管理部门须设立文化市场管理股(科)，实行“管办分离”的工作制度。这样做的好处是，市场管理股(科)和稽查队各负其责，互相监督，互相合作，提高效率，尽量避免出现不公正、不廉洁的问题。根据每县辖区人口数量，我们以为，按照每6万人口配备1名稽查队员的比例配备文化市场稽查人员为好，并且以全额性质单位设置，以解除稽查队员的后顾之忧。

(四)增设基层文化市场稽查机构，建立四级文化市场稽查网络。省、市两级文化市场稽查机构在全国基本上都已建设完备，但是随着建设新农村的步伐，农村文化市场将逐步走向壮大、繁荣，那么就必须设立相应的组织机构监管好市场。我们建议在完善好县级稽查机构的同时，在重点乡(镇)应效仿公安、工商部门设立文化市场稽查派出所，编制专门人员管理市场，起码在乡镇(街道办事处)文化站增加文化市场监督职能和市场监督人员，由县级文化行政部门授权，负责本辖区文化市场的监督、举报等工作。

(五)各级政府要给予文化市场管理及稽查工作必要的经费、配备必要的装备。各级政府应当增加文化市场管理经费年度预算，保证本辖区文化市场管理和稽查工作所需经费的拔付，以满足办公和稽查办案的需求；配备电脑、检测工具、通信器材、稽查车辆等稽查办案所必需的装备，统一稽查人员制式服装，使之进一步满足文化市场管理和稽查工作的需要。

(六)着力提高文化市场管理和稽查机构人员的素质。为适应未来文化市场监管工作的长期性、复杂性的需要，需大力提高工作标准和人员素质。各级文化行政部门的领导要注重对文化市场管理和稽查人员的培养、教育及培训，重视他们的工作，关心他们的生活。要协调相关部门健全人才进出机制，使有用的人才进得来，使真正的人才留得住，扭转文化市场管理工作强度大、风险高、待遇低的局面，使优秀的人才愿意来。对下一级文化行政部门的市场管理和稽查机构人员要进行经常性的法律、法规和专业知识培训及考核，开展经验交流，进行专题调研，采取“走出去、请进来”的方法，务使各级文化市场管理和稽查人员扩展视野，增长才干，提高现代化专业技术水平，提高驾驭和监管文化市场的能力。对于少数文化低、素质差、屡教而不能胜任文化市场监管工作的人员，要清理出文化市场监管队伍，要把各级文化市场监管队伍努力建设成为“思想过硬、业务精通、装备精良、高效廉洁”的队伍。