财政审计体制改革调研报告

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一、真实性、合法性与效益性并重，提升财政审计的层次和水平

国家审计的目标是评价财政财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性。但现行的财政管理体制存在诸多的弊端，如预算编制不细、支付制度不健全、采购不透明等，这些弊端的存在给一些单位和个人弄虚作假、违法违纪造成可乘之机，容易滋生腐败现象。在这种形势下，审计机关的主要任务是打假治乱，审计目标侧重于评价财政财务收支的真实性和合法性，对效益性重视不够。这次预算管理改革的主要目标是兴利除弊，改革现行的财政支出管理体制，革除制度上的弊端，建立起规范、科学、透明的预算管理制度。推行部门预算、国库集中收付、政府采购和财政转移支付等项改革后，预算刚性进一步增强，管理透明度进一步提高，约束力进一步加大，做假帐、违规违纪问题会逐渐减少。新的预算资金运行模式为实现真实性、合法性的审计目标奠定了良好的制度基础，为开展绩效审计提供了现实可能性，使审计机关可以投入更多的审计资源关注效益性审计目标，而且政府和社会公众对财政资金的使用效益越来越关注，因而如何促进提高财政资金使用效益成为审计机关面临的新课题。这就要求审计人员在查错纠弊的同时，更多地注重检查和发现损失浪费、资金使用效益不高等问题，适时开展绩效审计。绩效审计的主要目标是促进财政部门正确决策、科学理财、提高财政资金的使用效益。当前应把绩效评价的内容逐步融入真实性、合法性审计中去，把查错纠弊与绩效评价结合起来，既揭露不真实、不合法的违纪违规问题，又对财政资金使用的效益性做出评价，全面完整地实现真实、合法、效益的审计目标。随着财政体制改革的不断深入，效益性目标将会越来越突出。

二、调整审计重点和内容，促进财政改革顺利进行

财政体制改革后，预算管理制度从预算编制到执行过程都增加了一系列规范性、约束性的规定，部门预算、国库集中支付、政府采购和财政转移支付等新推行的管理制度，使财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展。当前财政审计要紧随财政改革的步伐，及时了解和掌握财政改革的最新动态，认真研究各项改革的基本内容和特点，审计监督的重点和内容要与之相适应，及时作出必要的调整，以找准审计工作的定位。

一是国库集中收付制度实施后，应把审计重点放在对国库资金集中收付上来，重点检查税收等各项财政收入的缴库方式、程序是否合规，收入是否进国库统一账户，有无违规进入过渡户或通过私设账户截留、挪用财政收入；集中支付的资金有无不按预算和程序支付，是否利用集中支付之机，为某些部门谋取私利。

二是对政府采购进行审计，涉及面广、政策性强，不同于一般财务收支的事后审计，应注意把握审计重点，重点检查采购计划和预算编制是否合规，是否严格执行采购计划和预算，招投标方式和评审程序是否合规，采购资金的拨付是否按现行法规和合同拨付与使用等。

三是对部门预算执行审计要把审计的重点放在预算确定的部门专项事业费及财政专款方面，重点审计部门预算编制是否合理，项目预算是否经过科学论证，各项事业支出及专款支出是否按预算执行，有无挤占、挪用等违纪违规问题等。

四是切实加强转移支付审计，对一般性转移支付应把税收返还和结算补助作为审计监督的重点，主要审查其真实性和合法性，注意有无弄虚作假骗取上级财政转移支付资金的问题；对专项转移支付则要重点审查专款投向是否正确，使用是否合规合法，防止出现截留、挪用、挤占和损失浪费等现象。在审计中要注意发现改革中出现的新情况和新问题，检查改革措施是否到位，从宏观上提出完善改革的建议。

三、转变审计方式，实现对财政资金运动全过程的监督

传统的财政审计思维方式是重视审计预算执行结果，忽视预算编制和执行的动态过程的监督；突出抓好预算执行审计，轻视“上审下”的财政决算审计。这主要是受原有的财政管理体制的制约，其弊端是预算编制过粗，追加预算随意性大，支出不规范，预决算批复不及时，资金分配与使用脱节，给审计监督带来很大难度，不便于监督。这次财政改革的主要特点就是要早编细编预算，硬化预算约束，规范支出管理，加强预算监督，整个预算过程从编制到执行再到结果全部规范化、制度化。细编预算为审查各部门和项目支出的合规性、合理性提供了明确的依据；早编预算使预算经人大批准后可以及时批复部门和单位，使审计部门能够按照“先有预算，后有支出，再行监督”的原则履行监督职能；国库集中收付和政府采购制度有利于对各项预算支出的合规合法性进行监督；实施财政转移支付制度，规范了上级政府对下级政府财政的分配关系，便于对拨入下级政府转移支付资金的审计。这些改革措施都为实施对预算编制、执行和决算全过程的监督提供了制度基础，也给审计工作提出了新的要求。如果固守原有的财政审计监督方式，显然不能适应财政体制改革发展的形势。因此要转变预算执行审计的方式，紧紧围绕“预算执行”这一核心来展开，以人大批准的年度预算为审计依据，对照检查预算执行情况，从预算执行结果审计出发，逆向延伸到预算执行和预算编制，逐步实现从单一的事后审计转变为事前、事中审计和事后审计相结合；从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计相结合。建立以综合财政预算为主线，财政部门具体组织预算执行情况为主导，部门预算执行情况为基础的预算执行审计模式，把财政同级审与“上审下”有机地结合起来，实现对财政资金运动的全过程监督。

四、改进审计技术和手段，提高审计监督效能

实行国库集中收付和政府采购制度都是为了从制度上加强管理和控制，防范舞弊和腐败现象的发生，因此在其运作中建立了一整套严密规范的内部控制制度，形成一个自我调整、自我检查和自我约束的自律机制。但如果其内控制度不健全或控制失效，将会导致国库集中收付和政府采购制度失控，滋生更加严重的舞弊和腐败现象。这就要求审计人员要改变在对国库集中收付和政府采购进行审计时，首先对其内部控制的控制环境、控制活动和监督等进行调查，评价其健全性和有效性，进而确定余额测试的范围、重点和规模，开展分析性测试和抽样审计。这样既可以减少对繁多的会计业务记录详查的工作量，又能在合理地保证审计质量的前提下，提高审计效率。

推行部门预算和国库集中收付后，预算管理由粗到细、由定性到定量，各部门的财务收支集中统一核算，依靠传统的手工操作无法完成，必须依赖计算机信息系统的强力支撑，才能完成大量繁杂的预算指标安排和会计核算工作，因此计算机技术在预算管理和会计集中核算中得到广泛应用。审计机关必须适应这种形势，改变目前以手工作业为主的审计手段，应用计算机作为的技术支持实施审计监督。

一是逐步建立健全审计管理信息数据库，形成全省范围内的审计信息管理平台，实现审计资源共享，从整体上把握财政资金运行，上下联动监控财政资金的管理和使用。

二是大力推广普及计算机辅助审计技术，开发适应财政审计要求的审计软件，逐步实现审计技术现代化。

三是在充分利用现有审计软件的基础上，建立审计机关与被审单位之间的局域网，探索网络审计与远程审计，增强审计机关在信息化条件下实施审计监督的能力，从单一现场审计转变为现场审计与远程审计相结合，提高审计质量和效率。