审计局开展效益审计调研报告

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一、深化审计体制改革，为开展效益审计奠定制度基础

目前我国的现行审计体制是政府主导型模式，审计机关是政府的一个组成部门，国家审计事实上就是政府的“内部审计”，这对审计机关开展效益审计是不利的。效益审计中发现的问题大多与政府决策息息相关，而审计机关对同级政府及其部门政策制定和制度缺陷的监督是很难到位的。因此这种行政型审计体制是制约效益审计发展的一个重要因素，既限制了审计机关发挥效益审计的作用，又限制了审计监督与人大立法监督的有效结合，从而制约了效益审计发展。为此加快审计体制改革是首要的。通过改革，一方面使政府公共权力受到制约并走向透明化，由一个包揽一切的全能政府向有限政府转变，使政府对人大以至纳税人的每一分钱都真正负起责。另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。惟有如此，效益审计在加强人大预算监督方面的意义和作用才能凸显出来，而效益审计也只有借助于立法机关的权力与推动才能真正发展起来。

新公共管理背景下，政府变革使得政府越来越像是一个提供公共服务的企业，效益审计被视为一种市场化的效益评估工具。当前可以借鉴对企业审计的一整套监督机制的做法，建立“外部审计”和“内部审计”并行的审计模式，“外部审计”是指立法机构代表社会公众把整个政府作为审计对象，对政府履行公共受托责任的效益情况进行审计；“内部审计”，指的是行政序列中设立审计机构，对各个政府机构和公共服务机构、国有企业等的管理责任和经营责任进行审计，确保公共资源的经营效益和公共服务质量。这种体制实际上是立法型和行政型审计模式的结合，它可以从制度上割断审计机构与被审计机构之间的利益联系，提高审计独立性与审计质量。在设置具体的审计机构时，负责“外部审计”的机构隶属于同级人大，而负责“内部审计”的机构则隶属于国务院，地方各级审计机构都应该仅对上级审计机构负责。

二、提高对效益审计的认识，为开展效益审计扫除观念障碍

在我国，对效益审计的必要性认识不足是制约效益审计开展的一大障碍性因素。目前有些人认为效益审计是西方国家的产物，不符合中国的国情，在我国财务信息不真实和违规现象时有发生的情况下，开展效益审计缺乏相应的基础。诚然，现在我国会计信息失实的现象还比较普遍，在这个基础上开展效益审计的难度确实比较大，这就决定了短期内不能放松真实合法性审计，只有保证财务信息的真实可靠才能为效益审计工作的开展提供基础。

开展效益审计首要的是提高对效益审计的重要性和必要性的认识，给效益审计以正确的定位。特别是面对我国财经领域的违法违纪问题依然是十分突出的现实，评价效益的优劣必须在真实性审计的基础上进行，若不对相关的财务数据进行核实，其效益审计结论也是值得怀疑的，因而目前我国的效益审计应是以财务审计和合规性审计为基础的一种综合性审计。为提高人们对效益审计的认识，审计机关要利用专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等多种渠道广泛宣传效益审计，并通过开展效益审计的试点，向人们展示效益审计所取得的审计成果和发挥的作用，从而扩大效益审计的影响。

三、深入研究效益审计理论，为开展效益审计提供理论支持

开展效益审计的难点首先是理论准备不足。由于我国效益审计正处于起步阶段，对于效益审计各种基本问题，如审计的范围、标准、方法等都没有形成统一的认识，因此加强效益审计的理论研究，对于效益审计的实践意义重大。由于效益审计本身的固有特征，效益审计实践中存在以下难点：一是评价效益的标准难以确定。效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。衡量标准的难以确定，给审计人员客观公正地提出效益评价意见造成了困难。二是缺少统一的方法和技术。相对于财政财务收支审计中比较成熟的审计方法而言，效益审计中不少方法还需要在实务中不断进行摸索和完善。效益审计方法和技术的不统一，使审计的风险加大，给审计证据的收集和评价提出了更高的要求。三是审计风险相对更大。由于效益审计方法的灵活性和审计对象的复杂性，使得效益审计证据的收集渠道多种多样，需要审计人员要对证据给予更多的关注。

效益审计的发展历史并不长，对其理论的研究探讨显得更加重要和紧迫，特别是适合中国国情、具有中国特色的理论研究和实践。因此应大力提倡开展效益审计的理论研究。首先要加快研究制定效益审计准则。要使效益审计工作规范化，就要加紧制定有关的效益审计业务操作规范，如效益审计的程序、方法、标准等，为审计人员开展效益审计提供明确的指导。其次要加强效益审计标准的制定。衡量标准是判断经济活动效益高低、做出审计结论的客观依据。但效益衡量标准的制定存在着较大的难度，尤其是定量标准。此外，还要加强效益审计技术方法的研究。为提高审计证据的充分性和可靠性，审计人员在效益审计中要灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。例如对污水处理系统进行审计可以用实地考察、访谈、调查等的办法，确定污水处理的效率和效果；而对医疗、教育、公共安全等部门的审计中，审计人员则应更多地采用政治、经济和社会学的观点和方法来衡量。

四、加强审计队伍建设，为开展效益审计提供人才保障

效益审计是一种复杂性、综合性较强的审计类型。世界审计组织绩效审计指南中指出，效益审计是一种以知识为基础的活动，需运用社会的、经济的和管理的各种研究方法来开展。这必然要求审计人员具备更高的综合能力和素质。审计人员在开展效益审计时，不仅需具备相应的独立性和胜任能力，而且需要多样化的技能、创新的方法以及多学科的知识。当前审计人员的素质、审计队伍的结构与开展效益审计的要求都不相适应。首先是审计队伍的人员结构比较单一，主要以财务审计人员为主。二是审计人员素质不够高。开展效益审计除了传统财务审计所要求的知识和技能外，还要求审计人员要具备经济学、管理学、统计学、运筹学等许多其它学科的知识，而且对审计人员的学识、经验、分析判断能力及创造性思维能力等各方面的综合素质提出了更高的要求。因此审计人员的知识不能局限某一方面，开展效益审计项目要有复合型的人才，从审计机关现状看，是不能满足效益审计工作要求的，这就要求在效益审计中加强人才的开发和利用，整合审计资源。

开展效益审计，人是第一要素。当前要从以下三方面加强审计机关人才队伍建设。一是改善审计队伍的结构。我国审计人员与开展效益审计的要求相比，审计人员的结构不合理。因而要根据开展效益审计的要求，引进相关方面的专业人才，实现人才上的优势互补，优化审计人员的构成。二是提高审计人员的素质。要积极广泛地组织效益审计知识的业务培训，从时间、经费上保证审计人员的后续教育，让审计人员逐步掌握与效益审计相关的专业知识，在实践中能够结合专业技能，正确运用效益审计方法，开展效益审计。三是建立专业人才储备库和专家咨询网络。效益审计在许多情况下，需要通过一定技术和建立一定数量模式等手段将非量化转化为可量化的效益，这需要多学科的专业知识。解决这一问题的最好办法就是建立内外结合的专家支持系统，在审计机关内部建立专业人才库，在外部建立专家咨询顾问团，使在开展效益审计遇到疑难问题时，能够得到专家的支持和帮助。这样既可以满足业务的需要，克服知识结构缺陷，又不至于造成人才的浪费和审计成本的提高。