监察局预防腐败体系调查报告

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一、基本状况

（一）党风廉政教育渐入人心。近年来，我市各级党委、政府和纪检监察机关按照中央纪委、省纪委历次全会的部署，围绕我市开展党风廉政建设和反腐败工作的实际，认真研究，突出重点，制定措施，狠抓落实，在党风廉政教育方面进行了积极的探索。一是深化“读书思廉”活动。自1998年以来，市纪委根据党风廉政建设和反腐败工作的总体要求以及当前存在的苗头性、倾向性问题，有针对性地向全市局级以上党政领导干部推荐“读书思廉”文章，要求他们结合自身实际对照学习。截至目前，已累计推荐反腐倡廉文章100余篇，学习材料近百册。从2003年开始，我市又把这项活动向领导干部家庭延伸，使“读书思廉”活动走进了家庭，走向了社会。同时，市纪委、监察局向局级以上领导干部的配偶及子女发出专函，要求他们在日常生活中发挥好“保廉助廉”的作用，筑牢家庭“防腐墙”。二是开展“家庭助廉”活动。去年，我市的7个县（市）区在领导干部家属中普遍开展了法纪条规、警示、典型示范、家庭美德、社会公德等“五项教育”，评选出“廉洁家庭”54户。组织600余名领导干部参加反腐倡廉知识性考试，有近百名领导干部的配偶参加了答题竞赛，收到了较好的效果。今年又举办了反腐倡廉书画展，文艺表演，并编排电视剧，营造了“家庭助廉”的良好氛围。三是利用新闻媒介加大反腐败宣传教育力度。海城市纪委、监察局在报纸、电台、电视台等新闻媒体上分别开办了《廉政视点》、《廉政聚焦》、《廉政广角》、《廉政之声》等栏目，定期刊播有关反腐倡廉方面的内容，收到很好效果。最近，他们作了一次调查，科级以上党政领导干部信访案件同比下降了40%，群众满意率同比提高了4.5个百分点。

（二）制度建设日趋完善。近年来，我市针对权、钱、人等容易滋生腐败的关键部位和薄弱环节，加大了对干部任用、权力制约、资金使用的监控，积极推进了机制和制度上的创新。一是财政制度改革。我市自1998年开始推行政府采购制度，至今政府采购资金总额已达3.4亿元，节约资金2960万元。采购范围从货物类逐步向工程类和服务类延伸，仅今年上半年工程和服务采购资金额度就达1231万元。此外，我市还不断深化会计委派制度。目前，全市共向771个单位委派会计395人，7个县（市）区都成立了财务结（核）算中心。实行会计集中核算后，财务人员由215人精简到现在的19人，仅为原有人数的8%。全市还取消了所有执收执罚单位预算外收入过渡账户，对预算外资金全部实行了“收支两条线”。二是干部人事制度改革。2002年，我市开始对领导干部任免实行票决制，目前已对237人实行了票决，对284人进行了任前公示。海城市进一步扩大范围，对其市管干部任用一律实行票决制。岫岩县对违反干部人事制度的21名领导干部进行了组织处理，其中诫勉16人，免职4人，降职1人。三是领导干部经济责任审计制度。2003年，市纪委、市委组织部、市审计局等部门联合下发了《关于开展领导干部任期经济责任审计工作的意见》。对29个单位领导干部进行了经济责任审计，涉及领导干部31人。四是经营性土地使用权出让招投标、建筑工程项目公开招投标、产权交易进入市场等项制度。2003年，市级建筑工程项目24项，建筑面积40万平方米，工程总造价2.7亿元，全部实行了招投标。2002年3月，我市还成立了土地储备交易中心，首次拍卖国有土地使用权，拍卖额达1.101亿元。产权交易中心自成立以来，已成交企业累计169户，涉及资产总额约33.76亿元。

（三）监督机制初显成效。几年来，我市通过不断探索监督方法和手段，拓宽监督渠道，逐步建立和完善了约束权力的制约机制。

以“一把手”为重点，健全内部监督制约机制。2000年以来，我市通过廉政谈话、述职述廉、廉政考核等措施，切实加强了对党政“一把手”的监督。一是坚持任职廉政谈话，实施任前监督。市、县（区）两级纪检监察机关坚持对新任领导干部任前廉政谈话制度，对有信访反映或轻微违纪问题的领导干部及时提出诫勉。2002年以来，相继同400余名领导干部进行了任职廉政谈话或诫勉谈话。二是实施廉洁自律承诺及报告公示制度,实施任中监督。近年来，我市所属100个部门或单位的127位党政“一把手”每年都要同市委、市政府签订《廉洁承诺书》。有的县区还将这一制度扩大了范围，做出了硬性规定。如岫岩县28名县级领导干部公开作出廉洁承诺，提出在年末评议中满意率未能达到60%的领导干部自动辞职。同时，还将承诺通过新闻媒体向社会公开，主动接受群众监督。三是坚持述职述廉,实施任后监督。我市坚持各级领导干部每年度必须在本部门或单位干部会议上进行述职述廉，由群众进行民主测评。同时，还组织人大代表、政协委员等对领导干部落实党风廉政建设责任制、廉洁自律、工作作风等情况进行监督考查。对群众意见较大的领导干部，由纪委找其谈话，指出廉政方面存在的问题，提出整改意见，并要求谈话对象限时报告整改情况。去年我市下发了《*市落实党风廉政建设责任追究办法》，细化了责任追究的内容、程序。一年多来，全市对41名领导干部实行了责任追究。其中，县处级以上领导干部14人。四是召开专题民主生活会，实施日常监督。我市各级党组织充分利用党内监督这一重要形式，加强了对党内民主生活会情况的监督和指导。对问题较多、群众意见较大的领导班子，指令召开专题民主生活会，重点帮助整改。许多单位还聘请了廉政监督员。去年，我市在岫岩县开展了社区试点，岫岩县纪委从社会各界聘请了112名监督员，又从乡镇科级领导干部的邻居中聘请了328名监督员，把对领导干部的监督触角向八小时之外延伸，实施全程全方位监督。

以“三项制度改革”为重点，健全权力运行监督机制。近年来，我市以深化三项制度改革为切入点，逐步建立健全了权力运行的监督机制。一是深化行政审批制度改革，规范“事权”。2001年，我市成立了*市公共行政服务中心，目前已有46个部门的152名工作人员进驻该中心办公。与此同时，我市还共清理审批事项893项，累计减少行政审批事项505项，减幅达56.6%。三年来，共办理各项业务140039项，在承诺时限内办结率达100%，群众满意率始终稳定在99%以上。7个县（市）、区也相继成立了公共行政服务中心，有的还开始在乡（镇）、街道试点，全市有29个乡（镇）、街道成立了便民服务中心，初步形成了三级行政服务网络。二是加强财务收支管理，规范“财权”。我市严格执行“收支两条线”，认真开展了清理“小金库”等工作。去年，全市共对70个单位的“小金库”进行了清理，查出违纪金额3067万元，处分5人。同时，我市还在基层推行村级财务公开，三县一区共对671个行政村的财务进行了审计，审计金额达2.23亿元，查出违纪资金1261.3万元。三是推进干部人事制度改革，规范“人权”。2002年以来，我市加强了对《党政领导干部选拔任用工作条例》落实情况的监督，积极推行公开选拔、竞争上岗、任前公示、考查预告、任免票决以及干部的交流回避、重要岗位轮岗等项制度，干部任用工作的民主化、科学化程度不断提高，有效地纠正了选人、用人上的不正之风。

以“三公开”为重点，健全民主监督机制。近年来，我市以推行政务、村务、厂务“三公开”为载体，大力推行基层民主政治建设。在工作中，我市坚持传统模式与现代手段相结合，积极采用网络、广播、报纸、触摸显示屏、热线电话等方式，不断提升政务公开的水平。同时，进一步拓宽民主渠道，大力推行民主评议、质询、听证等民主监督形式，充分发挥大人法律监督、政协民主监督和新闻舆论监督的作用，充分依靠广大群众参与，把权力运行置于群众监督之下。去年，我市认真落实领导干部廉政谈话、重要项目报告、健全组织生活等多项制度，对领导干部实行监督。市纪委主要领导同志先后与80名新提拔的局级领导干部进行了廉政谈话；对17名群众反映有一定问题但尚未构成违纪的局级领导干部进行了诫勉谈话；有26名领导干部在出国、子女升学、婚丧嫁娶等重大事项向市纪委常委会作了报告。

二、存在的突出问题

几年来，我市在党风廉政建设方面做了大量工作，进行了多方有益的尝试，并在形式和内容上不断创新。但是，也仍有一些不尽人意的地方，少数党员干部违法违纪问题时有发生。这中间，既有主观上的原因，又有客观方面的因素，从中可以看出我们的实际工作存在的薄弱环节。

（一）教育方面。一是对教育的重视程度不够。一些单位对反腐倡廉教育在构建惩治和预防腐败体系中的重要作用认识不足，认为教育是软任务，是“务虚”，查处案件才是硬任务，是“务实”，因而在实际工作中出现了轻教育、重查案的倾向。在学习上往往流于形式，停留在一般性的照本宣科上，对学习教育的效果缺少必要的监督落实，导致教育不深入，不系统，不经常。特别是对基层党员干部的教育，时常出现“死角”。如三冶公司现有职工7799人，党员干部2937人，其中常年在外施工的7400多人分布在全国10个省市，占职工总数的90%以上。在此情况下，由于“鞭长莫及”，一些领导干部长期不学习，不参加组织生活，致使违法违纪案件时有发生。去年以来，三冶纪委仅查处这方面的违法违纪案件就有24件，处分党员干部24人。二是教育的实效性不强。尽管有些单位在学习教育上做了一些积极探索，但是由于缺少看得见、摸得着的身边人和事作为题材，造成在教育效果上不能达到入情入理、入脑入心，收效甚微。几年来，经过“三讲”、“三个想一想”等教育，广大党员干部的防腐倡廉的意识虽然有所增强，但却仍有少数领导干部也“讲”了，“想”了，可就是违法违纪错误照犯不误。去年我市查办的县处级以上领导干部112人，这些案件多数发生在“三讲”、“三个想一想”教育之后。三是教育整体合力不强。这次调查我们发现，有些基层把对党员干部进行反腐倡廉教育看成是纪检监察机关的事，与己无关。工作上缺乏统一协调，各弹各的琴，各唱各的调，不能有效地形成整体合力，大格局很难形成。这就造成教育各自为政，内容枯燥，形式单一，缺乏感染力，效果不佳。

（二）制度方面。一是有些制度的出台缺乏相应的配套和细化措施。就目前的状况而言，现有的制度多缺乏可操作性，只规定允许做什么，不允许做什么，而缺少违反了规定怎么处理等一些内容。有些制度仍然停留在说在嘴上，写在纸上，贴在墙上，落不到实处，收不到良好效果。二是有些制度的出台落后于实践。一些单位制定的制度多滞后于形势，不能与时俱进。往往是因党员干部出现了问题，造成了不良影响或产生严重后果时，才出台制度来堵塞漏洞，这就很容易出现“亡羊补牢”的现象。三是有些制度落实不到位。我们调查时发现，一些单位在制度出台后，没有进行及时的宣传、学习和贯彻，有的党员干部对制度的内容不甚了解，甚至连出台的时间都不知道，结果出了问题后按照规定“对号入座”，一些党员干部不理解，给工作造成被动。有的基层党政组织对制度的重要性认识不足，视而不见，违而不纠。也有的单位在执行制度上失之于软，失之于偏，落实不到位。因此，造成违法违纪案件时有发生，量纪时出现畸轻偏轻的问题。

（三）监督方面。一是监督意识不强。一些党员干部对党内监督缺乏足够认识，对党内监督漠不关心，缺乏信心。有的党员干部对于损害党的形象的违法违纪行为，虽然内心很气愤，但却事不关己，高高挂起，怕得罪人，不敢监督，使监督功能软弱无力。二是监督渠道不畅。个别领导干部对党员的监督权利不重视，不让监督；一些党员干部认为监督与己无关，不愿监督；有些领导干部“首长意志”浓厚，干扰监督。特别是在现有的政治体制下，纪检机关对同级党政领导干部或下级党政主要领导干部实施有效监督是非常困难的，对“一把手”的监督尤其软弱无力。就目前的状况而言，我们的监督机制仍有诸多不完备之处。实施党内监督只停留在理论上的理解，而实际情况却是同级监督不了，下级监督不着，上级监督不够。微观监督多，宏观监督少，只注重对具体事务监督，忽视了对事关全局决策和大政方针的监督。对个人监督多，对组织监督少，往往一句“集体研究决定”成为一些违纪者的挡箭牌。被动监督多，主动监督少，忽视事前防范、事中约束，偏重事后查处。

三、产生上述问题的原因

一是反腐败任务的艰巨性、复杂性、长期性决定了人们在反腐败斗争面前还缺乏经验，反腐败的思维方式和解决问题的方法还有待于研究和探索。有些党政组织对党风廉政教育缺乏足够的认识，所采取的一些措施和办法还只停留在治标层面。有时急功近利，浅尝辄止。

二是领导干部执行和遵守制度的意识不强。有些领导干部，特别是党政“一把手”听不进反面意见，独断专行，认为自己是“一把手”就该说了算，民主意识淡薄。

三是相关部门监督还不到位。有的上级部门对下级部门只是业务上的指导，而没有实施有效监督，致使个别单位即使存在问题，也无人过问。

三是权力运行透明度不高。群众不知情，无法监督。对制度的执行缺乏必要的监督检查。制度制定之后，如何执行？谁去负责监督检查？怎样保证制度顺利执行？班子“一把手”执行制度的不自觉及相关部门监督检查的不到位，使制度执行起来大打折扣。

四、解决问题的方法

应该说，在现有的国家政治架构和社会经济条件下，建立健全教育、制度、监督三者并重的预防和惩治腐败体系，对于从源头上遏制腐败现象滋生蔓延的趋势，不失为一种积极有效的措施。它表明了我们党执政为民、从严治党治政的立场。在这个体系中，制度是基本的保障，是根本性措施；教育和惩治则是重要的职能，是必要性措施。只有充分运用好教育、制度、监督三项措施，形成高压态势，我们才能较好地解决腐败问题，取得人民群众的认同。当前在三项措施的运用上，要重点做好以下几点：

（一）在党风廉政教育上，要突出“四性”。一是针对特点，增强指导性。教育不能搞“一刀切”，要针对不同职务、不同年龄结构、不同文化层次、不同工作岗位人员的特点，按“需”施教。教育内容要体现个性，各有侧重，做到“一把钥匙开一把锁”。对领导干部要注重突出“三个代表”重要思想的学习和“入党为什么、当官干什么、身后留什么”的教育，引导他们自重、自省、自警、自励，立党为公，执政为民；对普通党员干部，重点进行党的宗旨教育，使之坚定建设有中国特色的社会主义的信念；对职工党员，要通过党课等形式，着重进行理想信念、爱岗敬业等教育。二是把握动向，体现前瞻性。面对复杂多变的形势，需要我们对改革中出现的许多热点、难点、疑点问题，及时了解分析原因，研究对策和措施。党员干部工作到哪里，党风廉政教育就实施到哪里。特别是要注意及时了解党员干部的思想状况，把握思想脉搏，以超前的意识和工作敏感性，发现和抓住苗头性、倾向性问题进行教育。三是创新方法，强调多样性。由于党员干部队伍的思想水平、文化层次、理论素养等各不相同，进行党风廉政教育一定要采取灵活多样的方式方法。如典型教育法、形象教育法、现场教育法、活动教育法、对比教育法等。四是着眼长远，注重预见性。在进行党风廉政教育的过程中，随着时间和环境的变化，党员干部的思想也难免会随之发生变化，出现新特点，要把握党员干部的思想动态，掌握“活的思想”，做到教育在先，引导在前，并及时强调纪律，强化防范。要坚持把现时教育与长远教育结合起来，善于预见未来党风廉政教育工作的趋向，使党风廉政教育始终走在党员干部思想变化的前列。

（二）加强党风廉政制度建设，要完善“三制”。一是建立健全选人、用人的机制。要全面贯彻《党政干部选拔任用工作条例》，切实加强督促检查。制定并认真执行选拔任用干部差额推荐、差额考查、差额酝酿、差额票决和任前公示、民主测评、辞职辞退、责任追究等多项配套制度。二是建立健全行政权力制约机制。要完善《全委会议议事规则》、《常委会议议事规则》、《重大事项集体表决制度》，严格按照组织程序讨论决策重大事项。要严格规范行政审批行为，对行政审批项目要进一步规范和清理，提高审批透明度，全面推行首问责任制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制等项制度。要运用市场机制规范权力运行，完善并严格执行建设工程招投标、经营性土地使用权出让、政府采购、产权交易等制度。三是建立健全财政资金监督机制。加强对县（市）区、乡（镇）、村（委）三个层次的财政资金监管，推行财会集中结算制度，实行政务、村务、厂务“三公开”，农民负担、农业税收、中小学收费、干部任前“四个公示制”，落实“收支两条线”各项规定，完善部门预算、国库集中收付和预算外资金统一管理的政府预算体系，坚决取消“小金库”。

在此基础上，强化责任追究意识。各级党委、政府要认真贯彻党风廉政建设责任制，按照“一职双责”的要求，切实承担起领导责任，重点抓好责任分解、责任考核、责任追究三个关键环节，保证责任制落到实处。

（三）加大党内监督的力度，理顺“三个关系”。一要深入贯彻落实《党内监督条例》，采取多种形式，大力宣传《条例》的重大意义和各项规定，解决监督落实不到位的问题。全党同志特别是领导干部要熟悉《条例》，让全社会了解《条例》，营造学习、宣传、贯彻《条例》的良好氛围。党的各级组织、党的专门机关、广大党员要按照《条例》有关的监督职责，敢于监督，灵活监督，提高监督工作的责任意识和监督的主动性。把对党员干部的监督贯穿于干部的选拔、教育、管理的全过程，真正做到领导干部的权力行使到哪里，监督就实行到哪里。二要完善各项监督机制，解决制度落实不到位的问题。要实行信访监督卡制度，及时对有轻微问题的党员干部发放信访监督卡，督促其及时改正。要完善信访监督卡制度的配套措施，把“监督卡”的发放逐步引入到干部的提拔任用、业绩评定及年终考核等领域；要实行述职述廉制度。各级领导干部每年都要在有本单位、本部门干部职工参加的会议上进行述职述廉。要开展测廉评廉活动，对群众满意率达不到80%的领导班子或领导干部本人，找其谈话，进行告诫劝勉；要实行廉政谈话制度。上级纪委要同下级党政主要负责人进行廉政谈话、诫勉谈话和警示谈话。对于问题突出、群众反映强烈的基层班子，纪检监察机关要在该单位召开指定内容的专题民主生活会，限令其及时解决和纠正；要实行经济责任审计制度。加大对领导干部的离任审计力度，逐步推行领导干部任期经济责任审计，不断扩大经济责任审计的范围；此外，还要实行领导干部个人重大事项报告制度、领导干部个人财产申报制度，建立健全领导干部廉政档案，并把上述几项制度向基层、重点部门延伸。三要落实党风廉政责任制，解决领导干部责任追究不到位的问题。要把监督工作的职责和任务纳入到党风廉政建设责任制之中，层层落实监督责任，坚持自上而下、自下而上以及同级领导班子内部监督相结合的原则，形成全方位、系统化监督网络。要实行监督工作的责任追究。党的各级机关和领导干部，特别是主要负责人要切实担负党内监督的领导责任，对监督不力造成影响的，要按照党风廉政建设责任制的规定追究相关责任。要紧紧抓出监督的重点对象、重点环节和重点部位，采取综合措施，加大监督力度，保证监督实效。各级党政机关要设立举报电话，认真受理、及时核查群众举报的各类问题，对违纪违法的要依纪依法严肃处理。

在做好上述监督工作的基础上，纪检监察机关要加强自身的能力建设，处理好“三个关系”。即：一要正确处理与同级党委的关系。各级纪检监察机关要在同级党委、政府的领导下，认真研究党员干部队伍中存在的突出问题，努力从源头上探索新的方法和新的途径，积极争取同级党委的支持，把构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系纳入党委工作议程。要站在全局的高度来研究问题和解决问题，从而保证领导上的支持。二要正确处理与相关部门的关系。在构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系中，各级人大、政协、组织、人事、宣传等部门均发挥着其各自的优势，发挥着积极的作用。因此，要加强与上述机关和部门的联系和沟通。要充分发挥人大依法监督，政协民主监督的职能，疏通党外监督的渠道。要加强与组织人事部门的联系，充分发挥组织处理和纪律处分的双重作用。要加强与宣传思想部门的联系，通过广播、电视、报纸等大众传媒，把构建这一体系作为当前思想宣传工作的一项主要内容，形成良好的宣传舆论氛围。三要正确处理与案件查处的关系。构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系是加大源头防腐力度，提高勤政廉政意识的重大举措，也可以说是保护干部的一种根本性措施。案件查处是对党员干部违法违纪行为乃至腐败问题的调查和惩处，是严肃党纪国法的一种必要手段。在客观形态上讲，二者是相对独立，相辅相成的。但在实际内容上，后者从属于前者，是预防和惩治腐败体系中监督职能的另一种表现形式。因此，要通过案件查处手段的运用，巩固教育、制度、监督三者并重的预防和惩治腐败体系的建立和完善。