农村财务管理调查报告

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一、村级集体大额资金专储帐户制度提出的背景

近几年，随着经济的发展，特别是城市化进程的快速推进，部分农村土地被征、占用，村级集体经济因征、占地补偿款入帐而迅速壮大，据统计，截至2004年底，*区村级集体拥有货币资金9.8亿元。

农村村级集体资金的使用与管理成为农村干群关注的焦点，也是群众上访最多的问题之一。来自信访方面的资料和对村级干部违纪违法案件的查处事实表明，在实际管理工作中，一些村集体不同程度地出现了资金使用不公开、不合理等情况，甚至有的村存在挥霍、挪用、侵占等问题，严重侵害了征地农民的权益和农村集体经济组织利益，在一定程度上已经影响到了农村社会的稳定和农村经济的健康发展。

如何在保证村级集体资金所有权、使用权、收益权不变的前提下，完善财务制度，加强农村财务民主管理，保证集体资金的安全，最大限度的保护干部，成为当前必须认真思考的问题。从马驹桥镇情况看，主要存在的现象表现为以下三个方面：

1.村级集体拥有的资金量越来越大。该镇是北京市政府确定的33个中心镇之一，紧邻北京经济技术开发区，下辖50个行政村，共有农户13478户，农业人口35452人。近几年，该镇经济社会发展势头良好，特别是村级集体收入大幅度增加。据不完全统计：全镇村级集体资产拥有量总额3.1亿元；2004年度，全镇税收实现1.56亿元，村级集体总收入达到1600万元，年总支出额1400万元；同时，作为国家环保产业园区和京东物流中心所在地，在推进城市化进程中，截止到目前，已有12个村共计16047亩土地被征占，土地补偿款总额达9.46亿元，几年中，为解决6612位失地农民的安置，共动用资金4.14亿元。农村集体资金收入与支出的数额之大，可谓前所未有。

2.村级集体资金的使用存在不合理现象。村集体掌握的资金量越来越大，如何有效使用和管理集体资金，干部群众态度很难完全统一。截止2004年底，该镇村集体拥有资金总量在五百万元以下的村30个，五百万元以上的村10个，一千万元以上的村10个。在集体资金的使用上，有些村干部受三年一换届的影响，存在只想当前，不顾长远，“有权不使，过期作废”、“我这任的钱，不能留给下任花”等不良心理和错误想法。在一些村出现了以提高村民福利为由，想方设法发钱、发物，而且村与村之间相互攀比等问题。有的村一次过节费就发给村民每人200元，有几个村每年以十万、几十万元的数额发放，结果几年下来，将集体资金，花得所剩无几。村民则普遍认为：“集体的钱是我们大家伙的钱，不能让村干部吃、喝、花都给扬光了”，说到底，村民的心理就是一个“分”字。虽然在以前该镇对村级集体资金的监管使用也有监督，但使用的随意性较大，监督不到位，出现了村级集体资金乱发、乱花等问题。

3.个别村出现挪用集体资金问题。马驹桥镇2004年8月初发现了一起村干部挪用集体资金问题。有一个原村党支部书记张某，与支部副书记兼村帐托管员刘某，于2003年11月，擅自将北京国家环保产业园区（原金桥工业区管委会）以支票的形式拨给该村好来公司占地款70万元，在没有让会计入帐，没有任何借款手续的情况下直接借给了其战友张某；又于2004年4月20日，张谋擅自以个人名义与北京市中南瑞成公司经理孙某订立借款协议，并和刘某一起用村内一张定期存款单400万元，通过信用社转帐即银行“承兑汇票”的方式借出。另据调查，有几个村不同程度的存在外借资金等问题。

马驹桥镇党委对此给予高度重视，认真查找和分析产生问题的主客观原因，从中应汲取教训。认识到：张、刘二人原本都是不错的村干部，为何跌在了“钱眼”里，因何出现挪用、拆借资金等问题，问题虽出在个别人身上，却反映出对村级集体财务监管的乏力，从这些漏洞，可以透视出在农村财务管理体制上的弊端和管理制度上的欠缺。

二、实行大额资金专储帐户的具体运作方法

马驹桥镇实行的“村级集体大额资金专储帐户”，就是在不改变村级集体资金性质和归属的前提下，各村在现有的基本帐户的基础上，统一再单独开设一个“大额资金专储帐户”，对村级集体大额资金进行专户储存；“专储帐户”由镇农村财务服务中心与村级共同管理，不作为对外结算帐户，不能支取现金，只能用于与本村基本帐户之间的资金解缴和资金划拨，其作用就是变“事后审计”为“事前审批与事后审计相结合”，目的在于关口前移。马驹桥镇实行此项制度基本的运作方法，简称为“十制推进法”，即：

1.建立村级集体资金监督管理领导小组工作机制。成立以镇党委书记为组长，镇长、镇人大主席、镇党委副书记、主管副镇长为副组长，镇纪委、镇财政科、镇统计审计科、镇经管站等部门负责人为成员的镇村级集体资金监督管理领导小组，对全镇村级大额资金的使用进行监督管理。领导小组下设办公室，具体负责村级集体资金监督管理的日常工作，办公室设在镇农村财务服务中心。

2.实行村级基本帐户备用金制。镇村级集体资金监管领导小组，根据各村实际经济状况和规模的大小、人口的多少，以及历年实际开支情况，按照每个村日常开支的实际需要和实有资金总额，确定每个村基本帐户备用金的额度。各村备用金金额，根据其经济运行和社会发展情况原则定为5至20万元不等。

3.实行村级集体资金解缴备案制。专储帐户前期准备工作，各村以2004年8月底的实有存款余额为准，在9月30日前，将村内所有帐户的活期存款，全部解缴到本村的专储帐户中。定期存款、有价证券暂不解缴，待存款到期日和证券变现时进行解缴或继续转存定期存款，但要在镇农村财务服务中心登记备案。

4.采用“基本帐户当月收入零余额解缴”制度。在平时的村级集体资金管理中，各村每月定期把本月所收到的全部资金由基本帐户解缴到“专储帐户”，进行专户储存，不准坐支。

5.实行“三方议审”制。对于村级集体资金的使用，坚持“民主管理、民主决策、民主监督，逐笔结算”原则，根据开支的性质，分别对生产性开支和非生产性开支，按照开支项目数额大小，明确审批权限，实行“三方议审”制度。“三方议审”即：一是由村主管财务领导与支出项目负责人议审；二是由村“两委班子”成员共同议审；三是由村民代表会议议审。

6.坚持资金核准拨付支出制。村集体资金的使用，各村根据自身的实际情况，计划出在一定时间内所需资金的项目及数额，按资金审批程序，即“三方议审”民主决议后，填写资金使用报告单，上报到镇“村级集体资金监督管理办公室”，经镇资金监督管理领导小组审核批准后，办理相关的财务手续，把备用金从本村的“专储帐户”划拨到基本帐户中，用于村里支付各项开支。

7.继续强化“双层审计”制度。每月由村民主理财小组和镇农村财务服务中心对收支票据进行双层审计，对合格票据，分别加盖村“民主理财专用章”和农村财务“复审专用章”，并予以入帐；对不合格票据加盖作废章并退回，不予记帐；对手续不全的开支，要求村里限期补齐相关手续。

8.进一步加强审计监督制度。镇审计部门将村级集体资金的使用列入年度专项审计，并进行全程跟踪，每半年对各村的财务收支、债权、债务状况等进行一次审计，对专项资金的使用、大额资产的处置则进行不定期的审计。

9.完善建立村级民主公开制度。要求各村在便于村民阅览的地方设置财务公开栏，每季度进行一次财务公开，将村级集体资金的使用情况张榜公布；每半年召开一次村民代表大会，对村级集体资金的使用情况进行总结，认真听取村民的意见和建议，解答村民提出的问题，接受村民的监督。

10.严格考核与惩处制度。镇里将各村执行集体资金监督管理的情况，列入其年度考核内容，对不按规定进行资金解缴和资金使用审批的村，取消其先进个人参评资格；同时，继续强化了各村党支部书记作为执行集体资金监督管理规定第一责任人的制度，对工作不力或达不到规定要求的村，直接追究村党支部书记的责任；对由于管理失误，给集体资产造成损失的，依法严格追究有关人员的责任，造成重大损失构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、实行大额资金专储帐户管理取得的效果

马驹桥镇“大额资金专储帐户”制度实施以来，于当年9月底前，将全镇50个村的集体资金（包括村内所有帐户的活期存款）全部解缴到本村的专储帐户中，同时完成了定期存款、有价证券在镇农村财务服务中心登记备案工作。截止到2005年10月底统计，该镇共审核批准使用资金520起，累计审批资金总额17958万元，取得了很好的效果。

1.提高了村级集体资金支出的计划性、合理性。制度实行一年来的实践证明，该镇实行的村级集体大额资金管理制度，不仅规范了大额资金的使用，而且顺应了新农村财务管理的要求，提高了资金使用的计划性、合理性，在很大程度上避免了村集体资金乱花、乱发等盲目使用和短期行为，兼顾了农民的当前利益和长远利益。尽管在审批中增加了镇、村级干部的工作量，但有效地保证了每一笔资金合理的使用；有效地维护了村级集体资金的安全、完整；有效地防止了集体资产的流失，杜绝了村集体资金的挪用或外借；有效地控制了向其他单位或个人提供帐户的现象；同时，也有效地预防了以各种借口套用村集体资金行为。

调查中村级主要领导干部对此项制度的制定与实行，普遍反映很好。例如小周易村党支部书记王茂喜称：这个制度既管住了财，又管主了人，的确实是个好办法。他深有感触地讲到，先前有四五个村出现大笔资金外借的问题，真出了事，要不回来，对村民就无法交代，定立这个制度本身，体现了维护老百姓根本利益，敢于负责的务实精神；好就好在，你要花钱首先要通过代表会、党员会，能不能花，怎么花，大家都知道；再就是上报镇里批，都同意了才能花。这样，背着花钱你花不了了，对集体资产保值增值，减少失误，保护干部起到了关键作用。后银子村党支部书记周升堂说：“我们村目前虽然没有大笔的征占地费，但镇里有了这项制度，减少了群众的猜疑，我们干事更踏实”。该村理财小组成员原镇企业老会计宋永安讲：“我们村财务管理，财务公开村领导做得算是不错的了，但以前总有个别人还不放心，要翻帐，有了这个制度，大家都没的可说了”。我们在该镇壮丁屯村召开座谈会时，村支书李瑞新谈到：“我们村有1148口人，因土地全部被开发区征占，征占费2.2亿，其中安置费1.1亿。这么多的钱，可是老百姓的保命钱，怎样用，怎样管，村民始终不放心。这项制度定得真是太及时了，有了这个民主理财办法，再花一分钱，让大家说了算，科学不科学，合理不合理，还有镇里把关，不但我们当干部的干事踏实，村上32名代表也都非常认可，村民就更加放心了”。

2.推动了村级民主化的进程。由于规定了大额资金的划拨、使用，必须由村级领导班子集体研究并经过村民代表会讨论通过后方可实施，一是充分调动了村民参与村政事务的积极性，村民的民主监督再也不是走形式走过场；二是充分体现了让村民确实行使当家作主的权力。这就避免了村干部一个人或少数人说了算，从而有效地推动了全镇村级民主化的进程。例如：该镇房辛店村是个仅有591口人的小村，人均占有土地1.8亩。该村“两委班子”带领群众发展生产，依靠党在农村的富民政策谋求发展，到2004年底集体资产拥有2500万元，掌握的货币资金达1300万元，去年土地确权每人每亩445元，55岁以上老年人每月生活补贴100元。在保证村民基本生活费用的同时，领导班子研究决定拿出一定比例的资金要用于发展工业建厂房，但征求群众意见，几次召开村民代表会议，就是通不过，代表们全都担心，害怕投入的资金打了水漂，收不回来，僵持了多半年。恰在此时，镇里出台了“大额资金管理专储帐户”制度，如一颗定心丸，再交给代表合议此事，村民代表全都改变了原先反对的态度，认为有了镇里审批这一关就放心了，一致同意投资建厂。他们认真履行“三方议审”程序，报经镇审批后，共投资220万元，建起了3328平米的厂房，交给了合作方——哈尔滨飞云公司分公司使用，年租金50万元，按照村民意愿，将其中的60%分配给村民，40％留作集体再生产。该村党支部书记于世新深有体会地说：“开始还认为镇里定立这个制度，是对我们村干部不放心，设卡、约束、添麻烦，可真的实行起来，确实感到镇党委的这个改革新举措，真是为我们解了发展中的一个大难题，同时也为老百姓排了忧，解了难，再麻烦点，也不算事。”

3.规范了村级干部理财行为。制度实行以后，由于村级资金的使用，不光只是经过村里研究讨论决定，还要经过镇里审核批准，这就有效地促进了村级民主理财、财务公开制度建设，避免了群众因不知情，而对村集体资金运行的种种猜疑，提高了村干部的威信。从该镇审核批准使用资金的总体情况看，各村的非生产性开支大幅度下降，生产性开支稳中有升；杜绝了白条顶替现金和保留帐外公款，以及公款私存现象，以前各村借节假日发放福利的攀比之风也得到了有效遏制，避免了村级集体资金的乱发和乱花现象。同时有效地规范了“两委班子”主要成员的行为。例如：今年9月，马驹桥镇大额资金领导小组办公室，接到一个村委主任报来的准备发放地上物补偿103万元的请示，镇主管领导在审验中发现，虽然有全村代表的签字，但缺少规定的“两委班子”集体研究这一重要环节，及时向镇党委书记薄立军作了汇报，薄立军同志给予高度重视，与镇长及主管副书记亲自找这个村支部书记和村委主任谈话。了解到此事是因村委主任与支部书记工作上有矛盾，要发钱的事没有告知村支部书记，弄清了事实真相，对两位村干部进行了严厉的批评教育，帮助其认识问题的严重性，并责成他们在村“两委班子”会上作了深刻检讨。通过审批环节，对及时发现的问题及时解决，不仅化解了该村书记与主任两人之间的矛盾，而且按照制度规定的程序，妥善处置了群众迫切要求解决的补偿问题。这项制度的实行，得到了全镇村级干部和村民一致的拥护和好评。

4.促进了村级干部廉洁建设，保证了全镇的稳定。“专储帐户”制度实施以后，由于村级集体资金的使用民主、规范、公开和透明，这就有效地促进了村级财务公开制度的建设，不仅为村级两委班子成员搭建了一道良好的保护屏障，而且也消除了群众对村级集体资金运行的种种猜疑和对村干部的不信任，从而进一步融洽了干群关系。实行大额资金专项管理至今，到镇纪委、信访办反映村级干部经济、财务问题的，比以前同期没有管理时减少了98%以上。

总结马驹桥镇试点经验的同时，我们感到“专储帐户”制度尚存在一定的问题和不足：一是部分村村干部，对“大额资金专储帐户”制度在认识上还存在着偏差，对实行“大额资金专储帐户”制度目的的认识还不够强。二是对“大额资金”的审核标准和审批权限有待于进一步细化和明确。三是对落实制度的监督力度有待于进一步加大：其一，对村级集体资金在使用程序上和合理性上的监督力度需进一步加大；其二，对镇资金监督管理领导小组在审批上的再监督力度有待于进一步加大。四是镇村财务人员的责任意识、业务水平需进一步增强和提高。

四、思考与建议

马驹桥镇实行“大额资金专储帐户”制度的实践让我们对以下几个问题有了比较清醒的认识：一是正确分配和使用村级集体积累起来的资金，特别是土地补偿安置等专用资金，是维护群众利益的关键，也是密切干群关系的基础。二是保证集体资金的使用既能够适当地满足村民基本生活水平的需求，又能够有效地用于推进新农村集体经济和各项事业发展，兼顾到农民的近期利益与长远利益，是加强管理的主要目标。三是以群众利益为根本出发点，以群众的意愿为基础，监管好村级集体大额资金的使用，保证村干部不犯错误或少犯错误，是各级党组织必须履行的重要职责。

以马驹桥镇为代表的乡镇探索和实践的这项管理制度及其成功做法，为我们探索农村城市化发展过程中的一些热点、难点问题提供了经验，但在全区推广时，必须对以下几个方面的问题进行妥善处理：

1.处理好乡镇监管和村民自治之间的关系。这项制度本身是对农村旧有的财务管理体制和管理方式上的改变，是在村民自治，充分行使民主权力的前提下，地方政府加强监管的一项行之有效的办法，只是审查程序，而不是具体管钱管物，目前，具有一定的科学性、可行性。

2.认清土地补偿款的属性。农村的大额资金主要来自土地征占补偿款，占地费和补偿款只是使用权的暂时转让，因此，必须按照国家有关政策专款专用，同时要有长远考虑，不能让一代人吃了子孙后代的饭碗，要确实让老百姓明白这个道理。

此外，对农村财务管理中，对发生的经济补偿和其它纠纷应依法解决。