建立健全惩治和腐败体系思考

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一、提高认识，理清思路，增强构建惩防腐败体系的自觉性和责任感

建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，既是对反腐倡廉成功经验的深刻总结，是反腐倡廉理论和实践的继承和发展，也是全面加强党的执政能力建设的必然要求。它既是全党的一件大事，也是纪检监察机关的重要任务。我们必须准确把握其精神实质，即建立这一体系，要符合社会主义市场经济的规律，有利于解决社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题；要体现教育、制度、监督三者并重，相互依赖、相互配套、相互促进，要统筹兼顾，整体推进；要坚持标本兼治、惩防并举，加强惩处、注重预防，在坚持不懈地查处违纪违法案件的同时，从源头上进一步加大治本的力度，更加有效地预防和减少腐败。

由于多种原因目前党风廉政建设与反腐败工作在体制、机制乃至整体合力上，与党中央和人民群众的要求与期望还有差距；与发展变化的形势的需要还有差距；与实现社会主义的政治文明的目标还有差距。社会主义初期阶段的现实矛盾决定着腐败与反腐败的斗争将是长期的、多领域的、复杂变幻的。而能否在新的历史条件下，切实使党风廉政建设和反腐败斗争取得显著成效，是关系到党和国家生死存亡的大事。为此，必须坚持以马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，按照十六大提出的党风廉政建设和反腐败工作的总体要求：“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应，与社会主义民主法制相协调，与社会主义先进文化相承接，具有中国特色的惩治和预防腐败体系。这对于推进社会主义的物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，巩固党的执政地位，实现全面建设小康社会的宏伟目标都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

建立健全惩治和预防腐败体系要依据实际，确立长期目标和近期任务，循序渐进，抓好落实。当前在开展预防和反对腐败的工作中，应主要集中在解决以权谋私、权钱交易等腐败问题和人民群众反映强烈的突出问题。要紧紧围绕权、钱、人等易于滋生腐败的薄弱环节，加强教育，健全制度，深化管理，拓展监督，形成由注重事后惩处向事前预防转变的工作机制，形成人人崇尚廉洁，人人厌恶腐败的良好社会氛围。

面对新形势下反腐倡廉工作的新情况、新特点，我区新一届纪委监察局领导班子坚持继承与创新并举，树立和落实科学发展观，不断强化惩防腐败体系的系统性、针对性和实效性，牢牢把握教育、制度、监督这三个关键环节，依靠教育夯实基础，依靠制度提供保证，依靠监督把好关口，健全完善思想教育工作机制、行为规范工作机制、监督制约工作机制和评估考核工作机制，进一步增强构建惩防腐败体系的自觉性和责任感，为实现我区“三个优化”和全面加快“三化四区”建设提供坚强的政治保证。

二、强化三性，把握三个环节，努力构建惩防腐败体系

教育、制度、监督是惩防腐败体系的三个主要环节和基本内容，三者既各具内涵，又密切相关。在这一体系中，教育是基础，制度是保证，监督是关键。实践中，我们既要准确把握教育、制度、监督三者各自的特定涵义和侧重点，又要善于把三者有机结合起来，贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，从而形成合力，真正实现“三位一体”。

（一）发挥教育的基础作用，着力在针对性上下功夫

在惩防腐败体系中，教育处于基础地位，侧重于教化，是制度和监督有效性的重要前提。为此，我们在实践中坚持教育先行，突出以人为本，着力在针对性上下功夫，做到“四个突出”：

一是突出完善机制。把开展党风廉政宣传教育当作新时期加强党的建设不可或缺的重要内容和任务，纳入全区党的宣传教育工作的总体部署，建立健全*区党风廉政宣传教育领导小组，构建多部门参与的反腐倡廉“大宣教”工作格局，同时明确各部门的职责和任务，加强协调配合，实现资源整合。二是突出重点对象。即把掌握人、财、物实权的党员领导干部和国家公务员以及有业务处置权的相关人员作为党风廉政教育的重点对象。三是突出因人施教。根据教育对象实际，分层次、有重点地确定教育内容：如今年围绕中心工作，重点抓好五项教育，即对重点岗位人员的预防职务犯罪教育，对领导干部“求真务实、执政为民”的官德教育，对纪检监察干部的全面履职教育，对全体党员干部的纪律教育和对全体人员的正反典型教育。四是突出营造氛围。充分利用《*报》、《*有线》、《*政务网》、《是与非》、《中国纪检监察报》等区内外新闻媒体和网络，不断拓宽党风廉政宣传教育渠道，在广大党员干部和群众中积极营造反腐倡廉的良好氛围。

今年以来，全区上下掀起了学习宣传贯彻“两法、两条例”（《行政许可法》、《行政监察法》和《党内监督条例》、《党纪处分条例》）的热潮，举办了第二届“*杯”党纪条规知识竞赛，同时将此项学习教育活动延伸到城市各社区和农村基层组织。此外，针对近年来我区农村党员干部违纪违法案例较突出的情况，编制了《预防与警示》展版和警示教育宣传手册在农村地区广泛宣传；在社区和企业举办了预防职务犯罪法制教育展板和讲座活动；组织新任处、科级干部和新录用的公务员到*市第二监狱（我区警示教育基地）参观；结合纪念建党83周年，宣传了一批群众身边的好党员、好干部、好班子。通过一系列多种形式的教育活动，不断提高全区广大党员和领导干部的思想政治素质和精神境界，增强拒腐防变的能力，从而筑牢反腐倡廉的思想道德防线。

实践中我们体会到，由于教育具有引导性、渗透性和教化作用。而党员领导干部和国家公务员又身处社会和家庭中，因此，必须一方面建立起“大宣教”的反腐倡廉工作格局，完善工作机制；另一方面要整合方方面面的教育资源进行全社会的开放式的反腐倡廉教育，营造人人不想腐败、人人抵制腐败的环境氛围。实践证明，只有坚持以人为本，教育为先，实行被动教育与主动教育相结合，正面典型和反面案例相结合，专题教育和综合教育相结合，才能有效解决好思想教育入脑入心的问题，才能增强党风廉政教育的针对性和前瞻性，达到实施教育的目的。

（二）发挥制度的保证作用，着力在实效性上下功夫

制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度是保证，侧重于规范，是教育和监督的依据。只有坚持制度创新和制度的好用管用，才能在反腐倡廉新形势下更好地发挥制度的保证作用。今年以来，按照区委提出的“想问题、抓落实、找规律”的要求，我们坚持“三个抓好”：

一是抓好制度清理。我们认真梳理了已经出台的有关制度、规定，并根据形势的发展和实践的需要，进行修订和完善。二是抓好制度跟进。根据我区党风廉政建设和反腐败工作的实际需要，突出重点，及时研究制定相关制度。为了更好地发挥党风廉政建设责任制和“目标管理、双百考核”的龙头性作用，今年结合我区实际，制定并分别以区委和区政府的名义出台了《*区党政领导班子成员逐级听取党风廉政建设情况汇报的制度》以及“目标管理、双百考核”实施方案。为保证区划调整工作的顺利进行，及时制定了《*区关于区划调整工作的纪律规定》，提出了具体的工作规范和纪律要求，并依据《纪检监察审计配合工作的实施意见》的规定，加强审计监察，充分履行职责。为了对我区奥运场馆建设工程开展及时有效的监督工作，我们还制定了《*区奥运场馆建设工程监督方案》及其实施细则。三是抓好制度落实。今年重点抓好“五廉”管理（我区对处级领导干部的廉政管理制度，即：廉政教育、廉政承诺、廉政谈话、廉政档案、廉政考核）和“三重一大”制度的落实，增强其规范性和实效性。

近两年来，我们还制定和实行了14项具有*区特色的制度措施。主要有：以党风廉政建设责任制为龙头，在全市率先提出责任制抓认识，把好责任关；抓教育，把好思想关；抓制度，把好源头关；抓防范，把好纪律关；抓监督，把好落实关的“五抓五把关”工作要求；在全市率先制定了《关于优化投资软环境建设的监督办法》及《*区追究损害发展环境行为责任暂行办法》，促进了职能转变、作风改进和工作效率、服务质量的显著提高，树立了良好的政府形象；围绕奥运工程、政府工程、便民工程和CBD的建设，制定了《重大工程监督管理办法》、《*区招标投标实施办法》、《关于重大工程征地拆迁工作的纪律规定》以及对重点工程（地铁10号线和政府采购工程）实行保证工程质量、保证队伍廉洁的“双保责任制”，取得了很好的实效。

实践中我们体会到，发挥制度的保证作用，就是要在认真分析党风廉政建设中存在的突出问题的基础上，坚持从制度创新入手，突出制度的可行性，抓好制度的约束性，力求制度的实效性，真正做到用制度规范从政行为，按制度办事，靠制度管人。

(三)发挥监督的关键作用，着力在系统性上下功夫

监督是关键，侧重于制约，是落实教育和制度的措施。从实践中看，监督不能单打一，必须与教育、制度的作用相互渗透，同时要突出监督重点，发挥各方面的监督力量，谋求工作合力，实现整体联动，努力形成系统、有效、全方位、立体式的监督制约工作机制。近两年来尤其是今年以来，我们实现了“三个着力”：

一是着力拓宽监督渠道。通过信访处理、诫勉谈话、述职述廉、民主评议、效能监察考核等多种形式，认真落实《中国共产党党内监督条例（试行）》，不断拓展党内外监督渠道。围绕解决损害群众利益的突出问题，继续抓好纠风和专项治理工作。进一步深化政务公开工作，增强行政机关工作的透明度，同时大力推进全程办事制工作，拓宽便民服务渠道，自觉接受社会和群众的监督。进一步规范网上评议政府工作，充分发挥公众监督作用和中介机构评估作用。坚持已形成的围绕经济建设和社会发展事业的监督机制，加大对损害发展环境行为的责任追究力度。进一步做好优化发展环境建设的监督考核工作，切实加强对行政执法活动的监督。加大执法监察和效能监察工作力度，将政府今年所办的便民利民实事全部列入效能监察的考核范围，认真抓好落实。

二是着力加大惩处力度。加强与司法机关、行政执法机关的协调配合，坚持法纪联席会制度，充分发挥预防职务犯罪网络作用，进一步完善相互移交案件线索和案件移送机制，拓宽案源渠道，整合办案资源，提高办案效率。严格案件审理，确保办案质量。今年以来，我们抓住重点领域，主动出击，集中力量查办违纪违法案件。坚决查处以权谋私、侵吞国有资产的案件，侵害群众利益、损害党和政府形象的案件，以及违法行政、破坏发展环境的案件。此外，今年为配合全国范围内治理整顿土地市场秩序工作的进行，与市纪委、区国土房管局和区检察院共建了*区对违反土地管理规定案件联合监督、查处长效机制，建立联席会议制度，加大对各类违反土地管理规定行为的查处力度。加强对安全生产责任制落实情况进行检查，对发现的问题，及时督促纠正，并依照有关规定严肃处理。

三是着力实现有效预防。区纪委常委会定期对纪检监察信访举报情况进行分析，研究对策，并及时向区主要领导汇报。同时，从一个时期查处的案件中及时捕捉违纪违法问题的特点，针对易发多发的重点领域、部位和人员，明确工作思路，选准着力点，采取切实措施，积极应对，增强工作的主动性、前瞻性和对基层的指导性。如今年初，发现我区社保资金监管工作薄弱及部分农村基层干部违纪违法案件上升的特点，及时归纳分析，编辑了《预防与警示》专刊，呈送区主要领导并转发有关部门，引起区领导高度关注，有关部门（区劳动保障局和街乡社保所）逐一制订落实了防范措施，取得了很好效果。同时，我们还利用查办案件成果，采取多种方式对党员干部深入进行警示教育，坚持查处一案，教育一片。此外，坚持纪委领导信访接待日制度，建立健全预警防范机制、突发事件应急处理机制、集体访协调处理机制和重要信访件集体排查机制，妥善解决信访举报问题。充分发挥信访举报的主渠道作用，对群众信访反映的问题，认真调查核实。对不构成违纪行为或违纪行为轻微，不需要追究党纪政纪责任的，按照干部管理权限，由主管领导进行信访谈话或诫勉谈话。

实践证明，权力一旦失去监督，必然导致腐败。为此，必须建立完善监督制约机制，使权力运行始终处于有效的监督之中，真正发挥监督的关键作用。要坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，不断拓宽监督的形式和渠道，改进监督手段，创新监督机制。要把党内监督与国家专门机关的监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来，形成多角度、多层面监督的整体合力。只有不断完善事前监督的预防机制、事中监督的制约机制、事后监督的惩戒机制,才能逐步形成易于揭露和有效治理腐败的长效机制，从而有效防止权力失控、决策失误和行为失范。

三、加强领导，明确责任，把构建惩防腐败体系的各项任务落到实处

（一）加强领导，落实责任

建立健全惩治和预防腐败体系，是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，任务艰巨而繁重。为此，必须坚持和完善“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，以党风廉政建设责任制为抓手，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，同时加大监督检查力度，确保构建惩防腐败体系的各项任务落到实处。

今年以来，区委、区政府坚持将实现教育、制度、监督有机结合放在加强党的建设和源头治理腐败的突出位置，把建立健全惩防腐败体系列入重要议事日程，高度重视，统一领导，健全机制，落实责任。同时注重发挥纪检监察机关的职能作用，支持区纪委、监察局积极探索，大胆创新，全面履行职责，依法有效开展工作，确保反腐倡廉各项任务落到实处，不断取得新成效。

（二）求真务实，注重结合

建立健全惩治和预防腐败体系，既是全党全社会的一件大事，又是纪检监察机关的重要任务。为此，我们必须抓住关键，突出重点，把握规律，求真务实。在实践中注意做到“四个结合”：一是要注意上级部署与本地实际相结合。建立健全惩治和预防腐败体系，既要认真领会上级的精神，跟上全局的整体部署，又要结合本地区实际提出贯彻实施的主要思路和工作重点。我们根据近年来*区的经济和社会发展，特别是实现“三个优化”和全面加快“三化四区”建设的要求，紧贴我区党风廉政建设和反腐败工作实际，重点在宣传教育的“四个突出”、制度建设的“三个抓好”和监督制约的“三个着力”上下功夫，取得了明显成效。二是要注意继承与创新相结合。面对新形势、新任务，我们既要认真借鉴吸收以往党风廉政建设和反腐败工作积累的好经验，保持工作的连续性和稳定性，又要围绕中心，与时俱进，开拓创新，使反腐倡廉工作在继承中发展，在巩固中深入，在创新中提高。三是要注意当前与长远相结合。既要立足于当前，注重体系的前瞻性和可操作性，又要着眼于长远，实现体系的系统性和完整性，坚持统筹考虑，整体安排，注重过程，强化意识，在实践中认真研究新情况、解决新问题，努力实现反腐倡廉各项工作与构建惩防腐败体系的有机对接。四是要注意惩治与预防相结合。在建立健全惩治和预防腐败体系过程中要坚持惩防并举，全面推进，既要从严治标，依纪依法加大对违纪违法行为的惩处力度；更要着力治本，防范在先，注重预防，从根本上铲除滋生腐败的土壤和条件。

惩治和预防腐败体系来源于实践，并将进一步指导实践。建立健全惩防腐败体系是一个动态的发展过程。我们要以求真务实的精神，认真贯彻中央决策部署，深入探索新形势下党风廉政建设和反腐败的特点和规律，及时总结成功经验，不断充实和完善体系内容，同时将建立健全惩防腐败体系贯穿于反腐倡廉的各个环节，融入各地区、各部门的日常管理和业务工作之中，全面推进惩防腐败体系建设。