外来人口管理和服务体制调研报告

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随着我区经济社会的持续发展和城市化进程的进一步加快,外来流动人口的规模不断扩大，已成为城市建设中的一支不可或缺的重要力量。他们在为我区的经济和社会发展起到积极作用的同时，也产生了一系列城市管理、社会治安、劳动就业、计划生育等方面的问题。加强对外来流动人口的管理和服务已成为维护社会稳定、建设平安*的重要任务。今年以来我们以法工委成员为主的调查组，分别到区公安分局和文晖、东新、石桥三个外来流动人口较集中的街道进行调研；对石桥街道石桥社区的宾馆式管理工作进行了视察；召开由区综治办、教育、民政、司法、财政、劳动、计生、城管、行政执法、文广新等单位和北部外来人员集中的社区的相关负责人参加的座谈会；走访了部分社区警务室、外来流动人员党员代表，对外来流动人口的管理服务有了较全面的了解，同时也针对外来流动人员管理和服务体制的问题进行了思考。

一、我区外来人口管理和服务工作的基本情况

杭州市是流动人口的主要流入地之一，*区作为中心城区，流动人口也为数不少，截止到20*年6月底，我区流动人口登记领证数达到184732人，创了历年来的新高，按照实际增长数算，今年我区登记、领证的流动人口可达20万人以上，呈逐年上升趋势。

（一）我区流动人口主要特点

1、从居住分布来看，主要集中在北部地区。据统计，目前住所在我区北部的石桥、东新、文晖3个街道区域内的流动人口约为14.7万，占了全区外来流动人口总数的79.35%。居住方式主要有以建筑工地为落脚点的群居方式、以农民出租房为落脚点的散居方式和以企业宿舍为落脚点的有序管理方式。而我区南边的5个街道，外来流动人口约为3.7万左右，多为零星分散租住在各个社区。

2、从流入地来看，流动人口大多来自贫困欠发达地区。近年来，流入我区的外来流动人口主要来自于河南、安徽、江西、四川、贵州、甘肃等经济欠发达地区，这些人员整体素质偏低，从抽样调查情况看，初中以下文化程度的占了90%以上。从所从事职业来看，大部分是在劳动密集型企业打工，还有一些是从事无证设摊、拣垃圾等阶段性、季节性、无固定性的行当，因此，从业的不确定性和生活的无保障性十分突出。

3、从治安状况看，流动人口既是违法犯罪的主要群体，又是治安案件中被侵害的主要对象。从近年来抓获的刑事作案人员来看，流动人口作案所占比例一直在高位徘徊，流动人口犯罪已成为影响我区社会治安的主要因素。20*年1-5月份，全区公安机关共打处的394名人员中，其中外来人口占了85.1％。在全部刑事立案数中，约90%的案件系流动人口作案，其中侵财性案件基本上为外来人口作案。特别是严重影响群众安全感的入室盗窃案件，20*年1-5月共发居民住宅入室盗窃案件178起，其中发生在出租房的盗窃案为135起，约占了76%。在北部三个街道，出租房入室盗窃案件更是占了80％以上。而此类案件，作案人员和被侵害对象基本以外来人口为主。究其原因，一方面是外来人员的防范意识不强，另一方面，和出租房东经济利益，轻治安防范，出租房屋的安全防范设施不到也有关系。

4、从社会稳定角度看，流动人口中地域性群体纠纷和劳资矛盾往往容易引发群体性事件。外来流动人口绝大部分通过血缘、地缘等关系连锁互助，拉帮结伙流入城区，他们会因共同的习俗和利益而结抱成团。由于经营不善或利益驱动等原因，少数私营企业业主无视外来务工人员的经济利益，利用外来人员法律意识淡薄，不签订劳动合工，非法用工，导致外来人员被拖欠工资时无法受到法律保护，容易引发群体性闹事事件。

（二）我区流动人口服务和管理工作现状

近年来，区政府及有关部门围绕我区改革发展稳定的大局，坚持管理与服务并重，打击与防范并举，积极推进外来流动人员的管理服务工作，通过积极探索、创新、完善，取得了较好的效果。近年来，我区主要做了下列工作:一是健全组织，加大组织协调和综合管理力度。20*年，*区就成立了区流动人口综合管理领导小组及办公室，作为非常设机构，设在区综治办，对全区流动人口管理进行了统一筹划，建立了以区委副书记、政法委书记任组长，区委常委、区政府常务副区长，区委常委、区公安分局局长，区委政法委副书记为副组长，区各有关职能部门为成员的*区流动人口管理和服务工作领导小组，加强对全区流动人口管理服务的组织指导和协调工作，以逐步实现管理方式从单一管理型向综合服务型转变。二是完善机制，提高流动人口服务管理实效。积极推进流动人口服务管理的制度化、规范化和信息化建设，各街道依托出租房屋宾馆式管理，在各社区建立了流动人口中心和社区综治工作站，出台了流动人口服务和管理实施意见的工作细则，不断完善流动人口服务管理的各项制度。如20*年，针对外来人口流动性强，动态管理难度大的特点，我区率先在全市开展了出租房宾馆式管理，将现代宾馆业的管理服务理念引入出租房管理，积极探索实践“以出租房为单位，办证服务大厅为总台，专管员为服务员，严把外来人口入住关、居住关和出口关”的外来流动人口管理服务新模式。同时，各社区还按要求专门配备了流动人口协管员，并制定健全了管理考核办法。三是抓好队伍，加大流动人口服务管理力度。目前，全区流动人口管理服务人员主要由社区民警、户口协管员（按照500：1的比例，编制215人，人员由区里统一招聘，工资福利由市、区两级财政按比例承担）和北部三个街道的流动人口专管员队伍。（为了弥补管理力量的不足，东新、文晖和石桥的11个撤村建居的社区又专门招聘了流动人口专管员76名，人员由各街道、社区根据需要自行招聘，其工资福利分别由街道、社区和经合社按比例承担）。除了社区民警外，户口协管员和流动人口专管员的主要职责是协助公安机关办理流动人口登记、领证、信息采集、录入，开展日常检查、宣传工作以及为流动人口提供服务。四是加强服务，改善流动人口就业和生活环境。区委、区政府及关部门相继出台相关规定，做好流动人口就业、子女入学、医疗等方面工作。如组织招聘会，免费对流动人口进行职业介绍、职业培训；实行同城待遇，帮助解决流动人员子女入学困难，据统计，我区20*年小学招生生源中外来人员子女占了40.5%；石桥等街道还建立了流动人口维权服务站，聘请专门律师，为外来务工人员办理维权案件；建立民工爱心医院，为流动人员解决就医困难。最近区委办作出了《关于进一步深化全区流动人口服务管理工作的实施意见》，提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则,完善了流动人口服务管理组织体系,明确各职能部门的工作职责,对我区流动人口服务管理工作打下了较好的基础。

二、流动人口服务和管理工作机制上存在的主要问题

（一）合力不足，齐抓共管作用尚未充分发挥。流动人口服务管理工作是一项复杂的社会系统工程，涉及公安、劳动、计生、民政、城管、教育等多个政府部门，需要加强领导，定期沟通，协调一致，但现状是：虽然在区综治办设立了流动人口综合管理办公室，形式上有机构、有人员、有明确的工作分工，但据了解实际上既没有正式机构，也没有专职编制、人员和专项经费，（现招聘2名专职工作人员待遇参照户口协管员）很难发挥牵头协调、组织管理和领导指导的功能。各政府职能部门之间各自为政，多头管理、整体合力难以发挥，流动人口服务管理工作信息各条线自行收集，难以整合，既造成了资源浪费，也无法给党委、政府决策提供及时准确的流动人口资料。影响了整体管理服务效能的发挥。可喜的是这次区委非常重视，承诺具体工作机构待省、市明确后做进一步调整落实，完善了完善了流动人口服务管理组织体系。

（二）管理滞后，影响管理服务工作实效。外来人口具有流动性强、季节性强、分布在各行各业、人员复杂等特点，管理难度本来就很大。而现有的管理体制条块分割，也缺乏细化的工作制度和监督考核机制，直接导致管理措施滞后、信息滞后，难以做到超前性、预见性与系统性。就拿办证登记来说，因派出所警力不足，只能集中一个点办理外来人口暂住证，这种登记方式有利有弊：利是集中统一；弊是不方便。这次调查中基层反映，一些外来人员不愿意社区协管员上门办证，原因之一是不愿意支付36元卫生费，到派出所办证只需5元工本费，但又怕费事，拖着、等着，有的就干脆不办了；原因之二是没有把暂住证和外来人员的权益联系挂钩，也就是暂住证没有“含金量”，导致办暂住证既麻烦又要付钱，也没什么好处，给登记办证造成困难，使派出所难以准确掌握外来人口的基本情况。原因之三就是房东配合意识不强，不能及时督促外来人口办证。

（三）行政机关法律手段不足，制约了流动人口管理和服务。流动人口专兼职协管员上门检查和登记办证等工作职责由于没有相关法律和地方规章制度予以明确，在工作中经常受到一些外来人员的抵制，必须由社区民警等执法人员出面才能处理。近年来，为维护流动人口合法权益，废除了收容遣送、租赁房屋行政许可等强制性的规定，但新的规定刚性不足、可操作性不强，对房屋出租人不按规定登记或租给无有效证件人员、不按规定为暂住人员申报暂住登记的，要责令限期补办、逾期补办的，只能处较低罚款。加上由于公安办案程序复杂、处理力度又不大，造成对房东及外来人员威慑力、制约力不强。

（四）经费上的问题，导致协管员配备不足，影响信息的及时性和全面性。我区由市、区两级财政开支的户口协管员的编制为215名，在专项经费增人不增资的情况下，现只能招聘户口协管员190名。今年我区应登记、领证的流动人口可达18万人以上，离500：1的配备还有较大的差距。从全市流动人口办证登记情况看，只有我区同比下降。分局对北部三个地区进行了抽查，流动人口办证率与市局要求的90%，差距较大，适应不了流动人口动态管理的需要，导致出现“登记的不犯罪，犯罪的不登记”的局面。按照20*年流动人口总数15%的递增计算，今年我区应有登记、领证的流动人口20万人以上，同比测算我区应配备400名流动人口协管员，差额为134名，配备比例为750：1。同时，流动人口协管员收入较低，导致队伍不稳定，队员工作责任心不强。市、区两级财政保障的流动人口协管员的年收入实际拿到手只有15600元/年。而社区自行招聘的流动人口专管员收入更低，如石桥街道石桥社区流动人口专管员每月收入只有850元（包括保险），由于收入低，工作量大，一般人员都不愿从事该项工作，只能从40-50人员、企业退休人员中招收，年龄结构大，个体素质较低，工作责任性不强。

（五）流动人口社会保障不健全。在解决流动人口社会保障问题上，省政府有明确要求，而在实施过程中，部分企业主为降低成本，在新《劳动法》出台后，钻法律空子，通过外省劳务公司的形式招聘民工，逃避为民工投保；另一方面，由于社会统筹还没有实现全国统筹，外省民工如果回老家，就拿不到保险，导致一些外来务工人员不愿意参保。同时，由于流动人口多从事脏、累、差、危等职业，一旦伤病甚至死亡，后续保障难以跟上。

三、完善外来人口管理和服务体制的对策和建议

针对外来流动人员管理与服务工作的问题与原因，我们认为，政府要在机制保障、管理服务上研究探索新路子。要把抓外来流动人员的服务管理工作，作为政府履行社会管理和提供公共服务的重要职责，要形成以“党委政府领导、职能部门参与，保障有力、综合治理”的外来流动人员管理工作新格局。

（一）要从各部门分散管理为主向政府综合管理转变。流动人口的管理已从过去的仅局限于治安问题转变为涉及社会方方面面的综合性问题，与之相适应的政府管理职能也要随之转变。健全全区外来人口社会化管理机制，实行统一管理。建议对已经建立的管理机构，真正做到机构、编制、人员、经费的落实，并制定切实有效的制度，使各部门真正落实责任，形成合力，担负起对外来人口事务工作的组织、协调、指导和综合管理职能。

（二）要从限制型管理向服务型管理转变。要关注民生、服务优先，不断提升对流动人口的公共服务水平，1、要整合力量，建议公安、劳动、计生等部门可实行“一站式”登记办证服务，确保信息全面和及时。为外来人员提供方便，逐步实现由治安为主的防范式管理走向服务型管理。2、把办证登记和外来流动人员的就业、子女就学、医疗等联系挂钩，不断完善统一规范的房屋租赁管理和外来人口服务管理。3、大力开办流动人口民工学校，开展各项技能培训。4、进一步规范企业劳动用工制度，以保障和强化对企业用工，尤其是流动人口用工的管理和监督。5、畅通流动人口的利益诉求渠道，无偿为流动人口提供法律咨询和法律援助，引领社会形成关爱和善待流动人员的良好氛围。

（三）要从简单粗放管理向规范文明管理转变。按照“以房管人”和“谁出租、谁负责”的要求，抓住房东源头，加强房东教育，规范房屋出租。根据不同的情况，采用宾馆式、旅业式、小区式、散居分片式、庭院式、封闭式、居住中心式等分类分层次出租房管理模式，以达到管理规范、服务到位、案件下降、办证上升的目的。企业对外来员工，要按“管好自已的人、看好自已的门”的要求，与街道签订落实综治、安全、消防等目标责任书，强化责任意识，切实改善地区治安环境。积极探索新形势下外来人口管理的新路子，如有条件的地方要建立流动人员党组织，切实发挥流动人口自我管理的作用，研究与探索外来人口管理和服务工作的方法与措施。

（四）要从加强宣传教育，强化防控力度，配强队伍来完善综合治理工作。1、要加强对外来人口的宣传教育，通过协管员上门入户和依托服务窗口、社区宣传栏及采取培训、讲座等各种活动载体，定期宣传和提供与流动人口工作、生活、学习等方面的各类政策和信息。特别是运用各种喜闻乐见的形式，加强防火、防盗窃、防诈骗等各类自我防范技能及预警信息宣传，提高提高外来人员的法律意识和基本素质。2、公安机关要从保障民生的角度出发，切实保障流动人口生命财产安全。结合监控系统的建设规划，加强出租房屋密集区监控建设，加强重点部位的动态控制，有效提高打击力和震慑力。推进出租房屋的技防、物防设施建设。加强流动人口聚集区的巡逻防控。3、切实按照流动人口户口协管员队伍应按要求的比例配置，将协管员队伍的人数配备到位，并保证经费的落实。要关心协管员的工作和生活，使他们安心工作，同时加强考核奖惩和督察，提高信息采集的质量，使信息采集更及时、全面、准确。