粮食流通体制改革经验的调研报告

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近几年来，宁夏回族自治区党委、政府高度重视粮食工作，紧紧围绕中央关于粮食工作的战略部署，切实落实粮食省长负责制，以购销市场化为取向，以解决“三老”问题为突破口，积极推进粮食流通体制改革工作，以确保区域粮食安全为目标，以建立和完善粮食行政管理体系、储备调节体系、购销市场体系为重点，不断改革和创新粮食流通体制，取得了显著成效。

一、宁夏粮食流通体制改革进展情况和主要做法

(一)积极稳妥解决“老粮、老人、老账”问题。为给国有粮食企业改革和更好地发挥主渠道作用创造条件，自治区政府在财力十分紧张的情况下，组织粮食、财政、审计、农发行等部门深入调查，精心测算，集中资金，捆绑使用。自治区政府自筹和从粮食风险基金中安排专项资金近4亿元，对影响企业改革和发展的“三老”问题，合理界定，分清责任，有计划、有步骤地进行解决。

一是彻底处理了“老粮”问题。根据2001年清仓查库结果，自治区政府先后从粮食风险基金中安排9000多万元资金，采取补贴价差的办法，用两年时间，分批处理了近10亿斤超期储存(高价位)粮食和陈化粮，甩掉了“老粮”包袱。全区国有粮食企业商品周转粮库存规模、品种和结构得到较好改善。

二是妥善解决了“老人”问题。2001年自治区政府出台了《关于进一步加快全区国有粮食企业改革的指导意见》，明确以减员分流、减负增效为重点，以改革产权制度为主要目标对国有粮食购销企业进行全面改革，采取内部退养、补偿养老金、置换身份等办法，分流安置企业富余人员。所需资金按照分级负担的原则，由区、县(市)两级政府和粮食企业按照6：2：2的比例配套安排，自治区政府自筹安排专项资金5000万元，保证了分流安置任务的顺利完成。截止2004年底，全区国有粮食企业职工由1998年的1．2万多人减少到1590人，减幅达88%。全区95户粮食附营企业分别采取股份合作制、兼并、租赁、破产、出售等形式基本完成了改制工作，全面推向市场。在国有粮食企业改革过程中，坚持以人为本和“无情分流，有情安置，平稳过渡”原则，周密制定改革、改制和分流人员实施方案，利用企业闲置资产等积极创造再就业岗位，妥善安置下岗职工再就业。

三是基本解决了“老账”问题。1992年3月底以前的粮食财务挂账，在1998年前已全部消化完毕。对中央认定的1992年4月1日至1998年5月底的政策性财务挂账1.48亿元，按照国家有关政策规定继续实行贴息挂账，目前已按规定全部从国有粮食购销企业剥离集中到市级粮食行政管理部门管理；未纳入贴息的挂账和不合理资金占用1.2亿元，已消化4500万元。对1998年6月以后国有粮食购销企业发生的亏损，自治区政府严格执行中央有关规定，按照“分清责任、分类处理”的原则，委托社会中介组织进行清理审计，经财政、粮食、农发行等部门审核认定亏损总额为3.1亿元，其中政策性亏损2.4亿元。对这部分政策性亏损，自治区政府一次性安排资金予以基本解决。剩余的7000多万元经营性亏损由企业自行消化。

在基本解决“三老”问题的基础上，为防止产生新的政策性亏损，自治区政府决定从2004年起，区财政每年从粮食风险基金中安排1000万元，由粮食部门使用，用于解决粮食宏观调控中的有关开支，自治区政府不再受理粮食企业经营过程中新发生的亏损问题。还明确规定，如因国家出台新的粮食改革政策，造成粮食购销企业发生政策性亏损的，采取“一事一议、一年一清”的办法：及时予以解决，不再挂账，不准积累。对这一条，要求粮食部门立军令状，“铁卷丹书”，不得自行更改。粮食部门狠抓扭亏增盈工作，制定切实可行的目标责任和管理措施。2003年以来，全区国有粮食购销企业剔除“老账”因素的影响，实现了盈利。

(二)建立和完善粮食行政管理、储备调节、购销市场三大体系。在粮食流通体制改革取得阶段性成果的基础上，自治区党委、政府相继出台了一系列政策措施，进一步深化改革，着力构建新型粮食流通体制。

一是建立垂直管理的粮食行政管理体系。2005年11月，宁夏自治区党委、政府办公厅下发了《关于全区粮食流通体制改革的意见》，提出建立垂直管理的粮食行政管理体系。自治区粮食局由直属事业单位调整为自治区人民政府直属机构(目前正在落实)，对银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫5个地级市粮食局实行垂直管理，目前已按新的管理体制运转。在理顺粮食流通行政管理体制的同时，自治区政府进一步强化粮食行政管理职能，明确粮食行政管理部门依法履行全社会粮食流通管理的职责，管理粮食储备，加强粮食宏观调控，负责全社会粮食流通统计、粮食市场监管和原粮质量监管等。对自治区粮食部门的编制、工作经费等，也作了明确的核定和落实，为其履行职责提供了保障。

二是完善集中管理的粮食储备调节体系。2002年宁夏自治区成立了粮食储备管理局，与自治区粮食局合署办公，一套机构，两块牌子。对拥有13亿斤仓容，功能齐全、设施完善、交通便利、吞吐灵活的8个自治区直属库和3个中央储备粮代储库的人财物由自治医粮食局统一管理根据国家有关规定，考虑宁夏粮食生产和消费的实际以及周边均属缺粮地区等情况，自治区政府按全区每人每年100斤的标准确定地方粮食储备规模，并随着人口的增长逐年增加。为提高储备应急保障能力，近期自治区正在研究应急成品粮储备方案。自治区政府颁布施行了储备粮管理办法和一系列制度，按照严格制度、严格管理、严格责任的要求，规范和完善储备粮科学管理和运行机制，提高储备粮管理水平。在完善储备体系的基础上，注重发挥储备粮的调控作用，通过提高轮换的组织化程度，合理把握储备粮吞吐、轮换的时机、力度和节奏，根据市场状况，采取先购后销、先销后购或边购边销，以及在粮食批发市场公开竞价等灵活多样的轮换办法，有效调节粮食供求，稳定粮食市场价格。

三是构建多元化的粮食购销市场体系。2004年以来，宁夏全面放开粮食购销市场和价格，积极培育多元市场主体，审核批准一大批民营企业和个体工商户从事粮食收购和经营活动。在解决国有粮食企业“三老”问题基础上，加快企业产权制度改革，按照“培育骨干、因地制宜、加强重点”的思路，采取控股、参股等形式，对国有粮食购销企业进行重组改制，因地制宜推进企业结构和布局调整。通过市场运作，组建产权多元化的宁夏粮食产业(集团)有限公司，扶持为核心骨干企业，并吸纳若干市县粮。食购销公司和骨干粮库，形成购销网络，自主经营，自负盈亏。这一粮食购销体系与粮食储备体系相互补充，继续发挥粮食流通的主渠道作用。与此同时，选择了一批粮食流通、加工企业，作为自治区农业产业化龙头企业重点培育扶持，大力开展“粮食订单”，全力推进粮食产业化经营，以强势龙头企业和品牌战略引导农业种植结构的调整，促进农民增收。2005年，订单收购粮食占总收购量的53％。加快粮食市场体系建设，按照“政府调控、市场运作、整合资源、产权多元、运转灵活、发挥优势”的思路，政府给予必要的支持，正在建设集物流配送、仓储加工、散装运输、电子商务、信息和质量检测为一体的粮食批发交易市场和物流网络，吸引多元主体入市交易，搞活粮食流通。

(三)高度重视发展粮食生产。宁夏自治区政府从确保粮食安全出发，始终把发展粮食生产放在重要位置，采取措施切实保护和提高粮食综合生产能力。自治区政府提出，坚决守住基本农田这条红线，将粮食播种面积稳定在1150万亩以上。按照“因地制宜，科学规划，分步实施”的思路，2005年启动了“581”工程，即：加大农业开发力度，2010年前规划开发建设灌溉面积100万亩，开工建设80万亩，本届政府任期内力争完成50万亩；同时在3年内改造中低产田100万亩，建设山区高标准基本农100万亩，确保全区人均1亩以上水浇地和南部山区人均3亩高标准旱作基本农田，力争把宁夏建成西北地区重要的国家优质商品粮生产基地。与此同时，采用“一卡通”方式，兑现粮食直接补贴，制定实施化肥、良种、山区基本农田补贴和减免农业税为主要内容的八项扶持粮食生产的政策措施。2006年，自治区政府决定提高粮食直接补贴标准，由原来的每亩10元提高到15元，用于粮食直接补贴的资金占粮食风险基金总规模的53.7％。2004年以来共发放粮食直接补贴资金1.72亿元。2006年还对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料实行综合补贴，补贴资金8493万元，补贴面积扩大到全区1658万亩耕地。在各项支农惠农政策的作用下，促进了自治区粮食增产和农民增收，2004年粮食产量比上年增长7.5％，2005年又增产3.2％，粮食总产达到60亿斤，创历史新高。

二、宁夏自治区粮食流通体制改革的主要经验和启示

宁夏自治区粮食流通体制改革顺利推进并取得明显成效，最根本的是宁夏自治区党委、政府坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，认真全面贯彻落实中央关于粮食工作的方针政策，积极探索，开拓创新，扎实工作，用改革和发展的办法不断解决粮食生产和流通中的矛盾和问题。宁夏粮食总量不大，国有粮食企业“三老”历史包袱虽不算很重，但确是一个经济欠发达、财力比较薄弱的地区。在财力十分紧张的情况下，自治区政府确保粮食风险基金足额及时到位，在解决国有粮食企业“三老”问题方面不等不靠，积极筹措资金，主动消化政策性财务挂帐，充分体现了自治区党委、政府对粮食安全和粮食流通体制改革工作的高度重视，体现了全面落实粮食省长负责制的高度责任感和积极主动性。宁夏自治区推进粮食流通体制改革的思路和作法，符合中央确定的改革方向和总体目标，适合宁夏的实际情况和特点，也为全国粮食流通体制改革提供了重要经验和启示。

(一)坚持粮食省长负责制，全面落实国务院关于粮食流通体制改革的各项政策。实行在国家宏观调控下由省级人民政府对本地区粮食生产、流通和安全全面负责的体制，是做好粮食工作和推进粮食流通体制改革的重要保证。宁夏粮食流通体制改革取得明显成效，最重要的在于自治区党委、政府始终从保持经济发展和社会稳定的大局出发，从解决“三农”问题的高度，将统筹粮食安全与农民增收、区域经济协调发展结合起来，切实把搞好本地区粮食生产、流通和安全作为自己的责任，保证了粮食省长负责制的全面落实。一方面，加大对农业基础设施的投入，建立对种粮农民直接补贴机制，通过稳定粮食播种面积、保证粮食产量、调整种植结构、推广优良品种等多种措施提高粮食综合生产能力，另一方面，积极推进国有粮食企业改革，加强和充实地方粮食储备，搞好区域粮食总量平衡，确保粮食风险基金配套部分及时足额到位，保证市场粮食钓有效供应和市场粮价的基本稳定。

(二)注重发挥粮食风险基金保障粮食安全的作用，保证粮食风险基金足额到位。粮食风险基金是政府有效调控粮食市场、保护生产者和消费者利益、促进粮食生产和流通协调发展的重要保障手段。宁夏自治区粮食风险基金总规模为L54亿元，其中由自治区财政配套的资金为8807万元。自治区本级财政收2000年为5.06亿元，2005年为13.1亿元，自治区配套安排的粮食风险基金占本级财政收入的比例，2000年为17.4％，2005年为6.7％。多年来，自治区政府克服财力紧张的困难，保证了地方配套的粮食风险基金按时足额到位，为全面落实粮食省长负责制提供了有力保障。

(三)注重健全地方粮食储备调节机制，加强和改善粮食宏观调控。加强粮食宏观调控，完善地方粮食储备制度，是深化粮食流通体制改革的必然要求，也是粮食省长负责制的重要内容。宁夏自治区从落实地方储备粮规模、完善储备粮管理体制、加强储备粮管理等方面加大工作力度，初步构．建了管理科学、人员精干、吞吐灵活、轮换方便、节约开支、调控有力的地方粮食储备体系，从体制机制上保证了储备粮数量真实、质量良好、储存安全，需要时调得动、用得上。地方储备粮的充实到位和必要的集中管理，为保障粮食安全奠定了坚实的物质基础，也成为自治区政府调控粮食市场的重要抓手。

(四)注重创新粮食行政管理体制，加快政府粮食行政管理职能的转变。粮食购销市场化改革后，粮食行政管理部门的职能由过去对国有粮食企业管理向全社会粮食流通管理转变，管理方式由过去主要依靠行政手段向主要运用法律手段、经济手段和必要的行政手段转变。适应这些转变，宁夏自治区从实际出发，改革粮食行政管理部门条块分割的管理模式，建立权责一致、精干高效、统一管理的粮食流通管理新体制，使“经济调节、市场’监管、社会管理、公共服务”的政府职能在粮食流通领域得到更为全面的发挥。自治区各级粮食行政管理部门积极履行政府赋予的职能，认真贯彻落实《粮食流通管理条例》，加强了．储备粮管理和粮食宏观调控，建立了粮食预警监测和应急机制，开展了社会粮食统计和产需调查，建立了粮食收购市场准入制度，初步建立了区、市、县粮食流通监督检查工作体系，依法加强对粮食市场的监督检查力度，通过粮食质检机构对政策性粮食质量进行全过程监督，维护了粮食流通秩序，取得了明显成效。

(五)注重理顺政府与企业的关系，用市场化的理念和运作方式发挥国有粮食企业的主渠道作用。深化粮食流通体制改革，必须坚持市场化的方向，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，同时充分发挥国有粮食企业主渠道作用，增强政府对粮食市场的调控能力。在这方面，宁夏进行了积极有益的探索。一是加快构建新的粮食购销市场体系，通过深化国有粮食企业改革，实现政企分开，把企业真正推向市场，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。但对企业不是一放了之、放手不管，而是通过市场运作构建部分骨干企业，作为宏观调控的载体。二是进一步理顺和规范政府调控与企业经营的关系，采取区财政从粮食风险基金中每年安排一部分资金由粮食部门统筹用于宏观调控，对国有粮食企业受政府委托的政策性业务发生的亏损，采取“一事一议、一年一清”的办法解决，在政府有效实施宏观调控的同时，可以有效防止产生新的政策性亏损挂账，控制财政补贴，减轻财政负担，建立起良性循环的新机制。三是用市场化的理念和运作方式调控粮食市场，既发挥国有粮食企业主渠道作用，又积极引导多元市场主体搞活流通。在粮食收购季节，由自治区粮食局牵头，定期组织地方储备企业、中央储备企业、国有粮食购销企业和龙头企业共同分析粮食供求和价格情况，适时出台粮食收购指导价，农发行积极筹措信贷资金，支持国有粮食企业积极收购，引导其他市场主体入市收购。由于利用储备调节主导了市场粮价，给市场稳定的价格预期，国有粮食企业和多元市场主体都积极入市，初步形成了有序竞争的局面。