人大代表作用原因及对策探讨

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人大代表是人民代表大会的主体，各级人大代表肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责。改革开放以来，随着人民代表大会制度的不断发展和完善，人大代表在政治经济社会生活等各方面都发挥了重要作用，做出了积极贡献。但我们也要清醒地看到，对照宪法和法律的规定，与民主法治建设的需要和人民群众的愿望相比，人大代表在行权履职、发挥作用方面还存在较大差距。本文拟对当前人大代表发挥作用存在的问题、原因以及建立健全代表工作机制，使代表工作进一步走向制度化、规范化、法制化轨道，促进代表作用的有效发挥等方面作一些肤浅的探讨。

问题

（一）履职能力偏弱。一是个人素质较低。极少数代表平时不加强学习，沉醉于事务或工作应酬中，对党的路线、方针、政策了解不够，理论水平不高，政治敏锐性不强，在人民代表大会会议召开期间或闭会期间，不完全知道自己的权利和义务，人云亦云，是非不清，知情、明政、议事能力不强。二是履职能力较弱。有的代表不理解人大代表是一种职务，忘记了自己是国家权力机关的组成人员，是人民利益和意志的代表者和体现者，是人民群众呼声的代言人，没有使命感和责任感，满足于做好本职工作，把自己等同于“先进个人”。有的认为行权履职既无报酬，又耗费精力，还会遇到阻力，是费力不讨好的事，因而对代表工作不主动、不积极，敷衍了事，能推就推，甚至不参加代表小组活动。有的表达能力差，知情议政水平低，抓不住问题的实质，提不出有建设性的意见和建议，因而当一届代表，没有在会上发过一次言，没有提过一件议案和建议。三是全局观念较差。极个别人大代表看问题只满足于自己活动范围内的小圈子，只看表面现象，不做具体分析，没有弄清问题的真相和了解到问题的实质就轻率地、不负责任的乱发议论，没有立足全局去思考问题，一叶障目、不见泰山。

（二）履职氛围欠浓。一是对代表工作的重视程度不够。当前社会上一部分人对人大代表的性质、地位、作用了解不多，认识不够，对人大代表依法履职行权不支持、不理解，甚至挖苦讽刺、故意刁难，一个有利于人大代表充分发挥作用的社会大环境还远远没有形成。有的地方党组织不重视、不支持人大工作，不善于运用政权组织形式贯彻党的主张。有的国家机关工作人员缺乏人大意识、公仆意识，不重视人大代表的法定权利，在一定程度上阻碍了代表作用的发挥。二是开展代表活动经费不够。大多数地方虽然将代表活动经费列入了财政预算，但经费总额偏少，满足不了代表活动正常开展的需要，尤其是部分乡镇人大代表活动经费难以落到实处，工作开展困难。三是对代表工作的宣传力度不够。尤其是对选举法、代表法、监督法等法律法规的宣传还不到位，对代表工作的性质特点和履行职责较好的代表典型宣传不够，没有营造出代表履职的良好社会舆论氛围和法制环境。

（三）履职形式单一。一是代表在人民代表大会会议期间履职形式单一。少数代表认为，只要能按照要求出席了人代会，就算尽责履职了。在大会期间，仅仅满足于“听听报告，画画圈，投投票”，审议讨论时随大流，人云亦云，很少提出有见地、有针对性的不同意见，甘当“会议代表、挂名代表、举手代表、哑巴代表”。二是代表在人民代表大会闭会期间履职活动单一。一些代表认为，“代表代表，会后就了”，在大会结束回到原工作岗位后，就忘记了自己的身份和职责，不参加或很少参加代表小组活动；部分代表对闭会期间应该参与哪些活动十分茫然，既不联系或很少联系选民和群众，不了解人民群众的意愿和呼声，又不参与或很少参与代表述职、向本级人大及其常委会（主席团）提出各方面的建议、批评和意见、协助本级人民政府推进工作等活动，把人大代表的职责抛诸于脑后。

原因

代表作用难以有效发挥存在的上述问题，原因是多方面的：

（一）代表培训机制不够健全。主要表现在三个方面，一是在培训的组织上比较松散。什么时候培训，怎样培训，培训哪些内容，随意性很大。基本上没有明确专门的培训机构，也没有专门的培训制度，即使有的地方有了培训制度，也不太健全。大多数地方没有专门的培训计划，也没有完全落实专项培训经费。二是在培训的方式上比较单一。大多数地方对人大代表的培训都是在人代会前或会后安排半天、一天进行，时间短，效果不是很好。而在日常工作中，也没有注意将代表培训与代表视察、代表执法检查等活动有机结合起来。三是在培训的内容上不够全面。缺乏全面性和系统性，一般情况是对人大业务知识培训得多，对党和国家的大政方针、政治理论、有关法律法规等知识学习培训较少。

（二）服务保障措施不够得力。一是主动接受人大代表监督的意识不够。有的监督对象缺乏主动接受人大代表监督的正确态度，认为人大代表执行职务是例行公事，仅仅只是说说而已，对人大代表视察、调研等工作应付了事，不认真对待，对提出的建议、批评和意见很难落到实处。二是对人大代表议案、建议、批评和意见的办理力度不够。一些地方“一府两院”及其工作部门在具体承办过程中，有“推、拖、搪、敷、压”等现象发生，不与代表面商，不与代表沟通，仅仅满足于文字回复，不注重实际效果，不注重跟踪回访，有的甚至故意非议人大代表。三是对人大代表履职支持不够。有的单位或乡镇对代表工作不够支持，代表参加活动的时间、精力以及代表履职依法应享有的政治、经济待遇等得不到应有保障。

（三）监督代表履职不够到位。对代表履职的考核和监督体系不健全，奖惩措施落实不到位，是导致代表履职责任意识不强的根本原因。目前，一方面，相关法律法规对代表的履职没有作出定量规定，一些代表认为，代表职务是虚的，有时间有精力就参加，没时间没精力就不参加。另一方面，一些地方虽然在建立健全代表履职档案、进行代表履职测评、建立不履职代表退出机制上作了一些行之有效的探索，但由于没有形成一整套完善的对代表履职进行考核的具体办法，因而对监督代表履职仍缺乏力度。

对策

新形势下，可以从四个方面着力进一步充分发挥人大代表作用：

（一）强化学习培训，提高代表履职的素质和能力。一要建立健全代表培训工作机制。要从加强机构、人员、制度和经费等方面入手，建立健全代表培训机制，制定培训计划，加强对代表的培训力度，提高代表履职能力。二要教育引导代表提高综合素质。学政治，这是人大代表履行职责的起码要求，要组织代表认真学习党的方针、政策，系统学习马列主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，不断提高政策理论水平。学文化，这是人大代表履行职责的基本要求，要引导、鼓励人大代表，特别是来自基层的人大代表加强文化基础知识的学习，加强现代社会新知识的学习，不断拓宽知识面。学业务，这是人大代表履行职责的根本要求，要组织代表重点学习宪法、地方组织法、监督法、选举法、代表法和人大议事规则等；三要因地制宜多种方式培训代表。要结合开展代表视察、执法检查等活动进行培训；要组织部分代表参加上级人大举办的专题培训班及赴外地考察学习进行培训；要结合指导代表小组活动开展学习培训。通过形式多样的学习培训，提高人大代表素质，增强人大代表履职意识和能力，自觉做到依法办事，依法履行职责。

（二）强化服务保障，调动代表履职的积极性和主动性。一是各级人大要切实加强对代表工作的领导，将代表工作纳入常委会（主席团）的重要日程定期研究。做到有计划、有安排、有检查、有考核、有监督。二是要重视代表联络工作机构的建设，配齐配强代表联络工作干部，加强与代表的广泛联系，认真收集和听取代表的建议意见，帮助代表解决履职过程中存在的困难和问题，切实做好代表的接待和后勤服务工作，不断提高服务质量，保持代表履职渠道的畅通，真正使人大常委会（主席团）成为“代表之家”。三是要保证代表工作业务经费的支出，不断改善代表工作的环境和条件，无固定收入的代表参加人代会和代表活动，要给予误工补贴，报销差旅费。四是要为代表活动提供时间保障，要加强与代表所在单位的联系，请其优先安排代表执行职务的时间，以便代表有充足的时间参加代表活动。五是要拓宽代表知情知政的渠道，为代表行权履职创造条件。如为代表订阅《中国人大》、《民主法制建设》、《人民权力报》等学习资料，邀请代表参加或列席人大及常委会的各种会议；组织向代表通报人大及其常委会（主席团）、“一府两院”的工作情况，让代表及时了解本行政区域经济社会发展情况。六是要加大代表宣传力度，充分利用报刊、电视、网络等新闻媒体，不断加大对人大制度、代表工作尤其是代表典型事迹的宣传，激发代表履职热情，为代表履职营造良好的社会氛围。

（三）强化活动载体，保证代表履职的平台和热情。一要加强制度建设，为代表工作提供制度保证。重点健全和完善代表学习培训、联系选民（选举单位）、视察调研、小组活动、代表述职、创先争优、办理代表建议等各项制度，使代表工作有章可循，有制可依。二要抓好代表活动小组建设，使之充满生机和活力。按照便于组织开展活动的原则，建立代表活动小组。围绕党的工作重点和群众普遍关心的热点难点问题，制定好各代表小组代表活动方案，采取多种形式，认真组织人大代表开展视察、调查、执法检查、走访选民（选举单位）等活动，广泛收集社情民意，了解群众所思、所求、所盼和所难，征求群众对人大常委会（主席团）和“一府两院”工作的意见，积极为代表履职搭建平台。三要对代表提出来的议案、建议、批评和意见及时交“一府两院”及相关承办单位办理，并进行跟踪监督和检查，做到该回复的及时回复，该解决的及时解决，确保代表建议和意见落到实处，取得实效。四要坚持和完善人大领导挂点和联系代表制度，人大常委会领导（主席团成员）要经常深入挂联单位、部门和基层，走访人大代表，帮助代表解决工作、生活中的具体问题，指导代表活动，征求代表建议意见，为代表依法履职创造良好条件。

（四）强化监督管理，增强代表履职的责任心和紧迫感。一要建立健全代表履职监督机制。人大常委会（主席团）要通过建立代表履职档案，如实记录履职情况，强化代表自我监督；要积极加强人大代表述职活动，引导代表主动联系选民（选举单位）、向选民（选举单位）述职，让选民（选举单位）了解自己的履职情况，自觉接受选民（选举单位）的监督；要通过电视、报刊、网站等媒体，对代表履职情况进行舆论监督。二要建立不履职代表退出机制。除《代表法》规定的条款可以终止代表资格的外，还可以积极探索因不能正确表达民意、不依法履行职责的代表，应当主动辞去代表职务，或选民(选举单位)也可以罢免其代表资格的机制。三要建立健全代表履职长效机制。建立代表履职考核办法，根据考核办法每个年度对代表履职情况进行一次综合考评。对积极履职的代表，提请党委或人大进行表彰奖励。对不能很好履行职责的代表，可进行通报批评或采取退出机制处理，以增强代表履职的责任感和紧迫感，提高代表的履职质量。