财政国库集中支付的回顾与思考

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国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心。按照财政部国库制度改革的有关精神，遵义市在2003年11月对市级行政事业单位实行了国库集中支付制度改革，除非城区的事业单位和自收自支的事业单位外，到2008年6月份，市级112家行政事业单位全部纳入国库集中支付，工作取得了一定的成效，共办理预算内、外资金集中支付275547万元，其中直接支付168366万元，授权支付107181万元。同时，各预算单位的其他资金也纳入国库集中支付。

我市市级财政国库集中支付的主要做法

一、建立国库单位账户体系

建立和完善国库单一账户体系，加强和规范预算单位银行账户管理，是建立现代国库管理制度，实现财政资金国库集中支付的基础。为顺利推进国库集中支付，市财政局对市级国库单一账户体系进行了设计，对预算单位账户进行了清理。

首先，市财政局国库科继续保留在人民银行国库开设的国库单一账户、在商业银行开设的财政预算外资金账户，用于预算内、外资金的收纳、支付和清算。

其次，财政国库支付中心建立财政零余额账户和为行政事业单位开设零余额账户，用于办理预算单位的支出和与财政、银行的清算。

第三，按照上级有关部门或政府的要求，在市财政国库科开设政府采购资金、会务中心、中央转移支付资金、廉租房保障资金等财政特设专户并为预算单位开设党费、工会等特定用途的专用存款户，用于各项特定用途资金的收纳、控制和支付。

第四，在财政国库科开设单位其他资金账户，用于纳入市级国库集中支付各预算单位往来款的收纳和支付清算。对各预算单位原开设的银行账户进行清理、审查、归并和撤消，明确各国库集中支付试点单位只能开设单位零余额账户和经批准的特设专户，并严格规范预算单位的银行开户管理。

通过上述四类银行账户初步建立了我市市级国库单一账户体系。

二、确定纳入国库集中支付资金的范围和资金管理权限

确定纳入国库集中支付的资金范围和资金管理权限是确保国库集中支付顺利实施的重要内容。我市经过认真研究决定按照上级有关文件精神结合市级的具体情况，在资金管理权上实行“四不变”即：资金的所有权、管理权、使用权、核算权不变。预算内资金、预算外资金必须纳入国库集中支付。由于单位已经撤消了基本户，单位往来资金全部缴入财政开设的其他资金专户，为保证国库集中支付的顺利实施和单位之间的正常往来，决定：单位往来资金同时纳入集中支付，市财政局按照各预算单位的往来资金总数上用款指标，由预算单位按照国库集中支付确定的流程自行开支。

三、确定资金的支付方式

规范财政支出拨付，是保证财政资金按照国库集中支付运行的重要手段，我们对纳入国库集中支付的资金实行直接支付和授权支付两种支出管理形式。直接支付主要办理工资和较大的购买支出，如：政府采购、会议开支、基本建设等支出；授权支付主要办理小额公用经费、业务费等零星支出开支。对下级财政和企业的补助资金或未明确用途的转移性支出，以及未纳入国库集中支付的单位仍然由国库科按照老方式通过人民银行办理拨款。

四、确定国库集中支付资金财政和单位的支付流程

合理的支付流程是保证集中支付高效运转的重要条件，我市根据不同性质资金的具体管理情况，并依托网络资源，制定了相应的支付流程。

（一）预算内、预算外资金国库集中支付流程

市级财政内部国库集中支付流程是：预算科负责按照部门预算和调整预算办理各预算单位的指标登记处理和发送工作；各部门预算管理科负责对各预算单位上报的用款计划审核并将计划发送国库科；国库科负责在资金许可的情况下，审批后发送国库支付中心和银行；国库支付中心根据单位的直接支付指令，在收到的指标额度内，按照开支规定，为单位办理直接支付。银行根据单位的授权支付指令，在财政发送的指标额度内为单位办理授权支付，并且当天和财政国库支付中心进行清算。

单位的支付流程是：收到财政预算科的指标后，按照用款进度，分月将用款计划发送财政各部门预算管理科审核。在收到财政批复回的用款计划后，按照工作要求和开支情况，开据直接支付指令给财政支付中心，办理直接支付；开据授权支付指令给银行办理授权支付。

（二）单位其他资金国库集中支付流程

各单位由于撤消了除零余额账户和特设专户以外的所有账户，财政局在制度上规定，所有单位的往来资金全部汇入财政开设的单位其他资金账户，。并增设“其他存款”会计科目，用于核算单位自身缴入财政的单位其他资金。财政国库科根据各单位缴入的单位其他资金出据收据，单位根据收据并按照现行会计制度进行记账，财政根据各单位缴入的单位其他资金分单位进行记账，并每月和预算单位进行总额核对，并通过集中支付系统以指标的形式全额下达各预算单位，然后按照预算内、外资金集中支付流程办理有关开支，财政对此项资金不再进行审核，所有的开支由单位自行操作。

（三）政府采购和会议经费支付流程

各预算单位在进行政府采购和召开会议前，将计划送分管科室同意后，再按照以上两种程序进行资金申请的运行。将经费先通过直接支付到财政开设的特设专户上，资金汇集到位后，再按照有关规定，通过财政专户支付到供应商。结余资金由单位提出申请后，由财政特设专户支付到财政单位其他资金账户，并出据收据给单位，单位作为结余资金管理。

五、建立国库集中支付的信息系统

信息系统的建设是保证国库集中支付顺利实施的关键。我们选定财政部指定的方正春元软件为市级的国库集中支付软件，在结合我市市级的具体支付流程和管理情况对软件进行修改后，建立了联接财政局内相关科室、银行、预算单位国库集中支付管理信息系统，实现了与银行的光纤联接、与预算单位的VPN联接。从预算指标的下达到资金支付后的清算、查询，基本实现了网上运行，达到了指标网上下达、计划网上申报、网上批复计划、资金使用网上监督的效果。

我市市级财政国库集中支付取得的成绩和存在的问题

取得的主要成绩：

一、提高了资金使用的透明度，有利于防止腐败的产生。实行国库集中支付后，单位除特设专户的资金资金外，所有开支都要进行集中支付，特别是直接支付还要通过支付中心进行审查后支付，这就极大的提高了资金使用的透明度，使预算单位的开支都呈现在阳光之下。

二、提高了资金的使用效率。实行国库集中支付后，我市将二级预算单位视做一级预算单位进行管理，改变层层拨付资金的作法，由预算单位直接拨给供应商，减少了资金的周转环节，从而提高了资金的使用效率。

三、减缓了财政资金调度的压力，有利于财政的资金运转。我市实行国库集中支付以后，单位在发生支付时，由银行先垫付资金，然后再和财政进行清算。资金在支付前都留存在国库单一账户、财政预算外资金专户、财政单位其他资金专户之中。这有利于财政合理的安排调度资金，减缓财政资金调度的压力，充分发挥财政资金的最大效益，集中资金办大事，也为以后国库现金的管理和运作打下了良好的基础。

四、提高了工作效率，减轻了单位和财政的工作量。我市国库集中支付实行的是财政网上下指标，单位网上报计划、财政网上批计划的操作模式。在正常指标的下达和计划报送、审批环节，市财政与各预算单位之间已实现无纸化办公，财政会计核算支出时，直接由银行和国库支付中心核对后传送回来的数据生成凭证进行记账，从而极大的提高了工作效率。

五、促进了其他财政改革的进一步深化和预算执行更加规范。为保证市级国库集中支付的顺利运行，首先必须对预算单位资金的来源渠道进行清晰的划分，使收支更加透明、规范。我市在2004年11月启动了非税收入收缴改革的国库收缴制度改革，2005年共有135家预算单位实行了以网络为依托，以直接缴库、集中汇缴为缴款方式的非税收入收缴改革，进一步理清了不同非税收入的种类、性质和管理方式，促使各预算单位的收费、罚款的收入更加合规、透明。其次，促进了部门预算、政府采购、收支两条线工作的进一步深化，国库集中支付必须以收支两条线为依托，部门预算和政府采购为依据，才能合理确定直接支付和授权支付，因此我市所有财政资金已全面实行收支两条线管理，部门预算和政府采购预算的编制朝精细化方向发展。第三，国库集中支付的实施，还规范了单位账户的管理、用款计划的编制、政府收支科目的规范使用等财政工作。

六、提高了预算单位财会人员的业务素质。实行国库集中支付后，预算单位的财务人员只有认真测算单位每个月的用款计划、资金流量，才能提出合理的用款计划，同时对单位的会计核算和计算机使用的水平也提出更高的要求。促使预算单位的财会人员进一步学习业务，提高财务管理和会计核算水平。

存在的主要问题：

一、单位直接支付和授权支付的划分不够科学合理，预算单位现金的提取很难核定，在一定程度上削弱了国库集中支付的监督效果。目前，我市主要对工资发放、政府采购、大型会议等比较清晰的开支划分为直接支付，对其余资金的支付采用什么支付方式，只有根据单位计划上报来进行判断，不少预算单位都存在较多提取现金的现象，财政部门很难监控，直接原因是部门预算还未精细化到每笔支出的水平。

二、预算单位账户的开设“政出多门”，影响国库集中支付制度的顺利运行。按照上级财政账户管理的规定，账户的开设只有财政的国库管理部门审批后，才能开设。但目前在账户的管理上，从财政内部来讲，上级财政的许多处、室都在出台要求开设专户的文件，强调某某专项资金必须开设专户，进行专户管理；从预算单位来讲，其上级主管部门也单独出台开设专户的文件，规定要开设专户，否则，补助下级部门的资金不再安排或下拨等等；从商业银行来讲，为了吸收存款，也给地方政府提出一系列贷款的要求，如果不在其银行开设专户，就不再给地方政府或预算单位的项目进行贷款等等。以上原因造成了预算单位账户的管理很难到位，也就影响了纳入国库集中支付的资金范围和财政部门对资金的监督，从而影响国库集中支付的顺利运行。

三、各级财政实行的国库集中支付的资金范围、形式不一致，也给国库集中支付管理造成困难。目前，我国各级财政采用的国库集中支付方式，都是各级制定各级的方案，各地的方法都不一样，给资金的管理造成困难。比如：上级主管部门从预算内、外安排，并在上级财政列支补助给下级预算单位的某些专项资金的管理，下级财政无法通过集中支付进行监控；上下级未纳入国库集中支付单位与纳入国库集中支付单位之间的某些专项资金的拨付往来等等。

四、国库集中支付某些流程还显复杂，影响支付的效率。例如：我市的政府采购、会议费的管理，手续复杂、过程较长，影响资金的支付效率。

五、会计人员素质参差不齐，也在一定程度上影响了国库集中支付工作的开展。例如：一些预算单位的每月用款，计划报送不严谨，多次修改；或不按照要求和财政及时进行对账，较长时间后，才和财政进行核对，工作量增大；集中支付后，账务处理不熟悉，核算不准确，部门决算数据经常发生错误，影响决算的报送；计算机和网络的使用不熟悉，经常办理不了业务，需要财政的网络管理人员亲自去处理，耽误了时间。

对深化我市市级国库集中支付工作的设想

一、随着财政部要求各级预算单位2012年底全部纳入国库集中支付期限的来临，建议由财政部统一制定规范全国的国库集中支的方案，改变过去各自为政，各级分别制定方案的做法。由财政部统一规定纳入国库集中支付范围（包括单位和资金种类）、支付方式、账户体系等原则性的要求，从根本上保证财政性资金支出按照国库集中支付的模式进行运转。改变由于各地方案不一致，造成资金管理不统一、不协调，一些部门的预算内、外资金规避国库集中支付管理的现象。

二、进一步加强账户的管理，为国库集中支付提供有力保障。规范账户的管理，有利于保证国库集中支付的行为，规范单位的支付管理。因此，建议：从财政来讲：首先取消在人民银行的国库单一账户中开设的各种专户，只保留基本户，经过多年的经济发展和规范管理，各级财政现在对上级的专项，特别是扶贫、救灾、社保资金都严格按照规定使用和支付，保证了资金的专款专用，因此也具备取消专户的前提和条件，同时取消国库内的专户也便于资金的管理和及时清算，提高工作效率；其次，严明财政国库管理部门对预算单位账户的管理职能，这样便于从规范资金管理和保证国库集中支付顺利运转的角度来考虑账户的开立和撤消，杜绝账户的开立规定“政出多门”的现象。从各预算部门讲：不得出台要求下级单位开设专户的文件和要求，一旦同级财政发现有预算部门未经同级财政批准要求下级部门开设账户的，要严格按照有关规定进行从严处理。

三、进一步规范国库集中支付的运转程序，提高工作效率。针对我市国库集中支付工作中政府采购、会议费管理程序较多，时间长的问题，建议取消政府采购和会议费的资金管理专户，改为指标进行管理。即：预算单位的政府采购和会议费的开支在财政下达的指标额度内通过财政零余额账户直接支付到供应商，各部门预算管理科，将政府采购预算和会议费的预算提供给政府采购管理有关科室，政府采购有关科室根据政府采购的金额通知财政支付中心，支付中心在财政下达的额度内，按照单位的直接支付指令和政府采购科的通知进行付款，预算指标按照权责发生制原则列支，指标结余作为单位的额度结余进行管理。

四、在收支两条线的基础上，做好部门预算的精细化工作。在市级财政的长期重视下，收支两条线已成为财政和各预算单位日常工作的一部分，在此基础上，精细化的编制部门预算是实施好国库集中支付的基础，是划分好直接支付和授权支付的依据。因此需要根据经济社会的发展情况做好有关开支定额的测定和市级部门预算精细化的编制工作。

五、进一步深化市级国库集中支付改革。首先：稳定推行公务卡制度。为规范市级单位集中支付工作中大额现金的提取行为，我们在2008年8月对市级112家预算单位全面启动预算单位公务卡使用工作，9月份开始发卡，10月开始试运行。通过公务卡的使用，可以进一步规范市级预算单位的授权支付方式和提取现金，同时财政部门可以通过公务卡系统查阅各单位刷卡消费情况，从而进一步加强对财政资金的监督。其次：进一步深化预算单位实有资金账户纳入国库单一账户体系管理工作。由于我市市级行政事业单位的往来资金都纳入财政开设的单位其他资金账户进行管理，因此可以选择几家财会基础好的行政事业单位进行试点，取消单位特设专户，通过集中支付系统办理和查询预算单位的整个支出和往来，从而做到既保证所有资金在国库单一账户内运行，又能满足预算单位的支出和正常运转。

六、加强预算单位财务人员的培训。由于财政近几年改革较多，一些单位的财务人员跟不上改革的节奏，因此要加强有关财政改革知识和计算机运用知识的培训，提高单位财会人员的财务管理和会计核算水平及计算机应用水平，为财政国库改革向纵深发展打下基础。