乡财市管改革分析报告

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乡财市管改革是财政部为了深化公共财政支出管理，巩固农村税费改革成果，加强乡镇财政收支管理，减轻和消解乡镇及村级债务，控制乡镇债务膨胀，保证乡镇工作的正常运转，巩固农村基层政权，促进乡镇经济建设健康有序发展的一种乡镇财政管理方式的改革。2008年以来，我市全面实施了乡财市管改革，并全面实现了市乡财政信息网络化管理。

一、乡财市管改革前乡镇财政财务管理状况

我市在未实施乡财市管改革前，乡镇财政财务管理工作在管理和业务上存在的问题。

1、预算编制不细化。在对乡镇的财务检查中发现，多数乡镇编制的预算不细化，表现在公务费只反映在政府办，其他部门只有工资等人员性开支，没有编制公务费，而实际上有些经费应反映在具体的部门中，比如计划生育经费。

2、收入管理不规范。一些乡镇收入不及时入账，收入反映不真实、不准确的现象比较严重，少数乡镇甚至有坐收坐支行为，“收支两条线”管理规定未全面落到实处。

3、支出管理不规范。部分乡镇不按预算执行，使得乡镇政府的财政预算流于形式；对超预算的开支没有严格规范的审批程序，由主要领导说了算。支出的重点放在保证领导的接待费、小车费和“政绩工程”等，而在机关正常运转经费、干部公务报销等支出方面却无资金保障。部分乡镇由于支出上没有对照预算项目严格执行，导致了隐性超支情况的存在。

4、乡镇银行账户管理不完善。多数乡镇在账户撤销问题上，不是很积极，或者说根本没有考虑过账户撤销问题。有些乡镇直今仍存在农业税账户、三提五统时的自筹资金账户、预算外收入账户以及一些应该撤销的临时账户。

5、会计基础工作不够规范。如未按规定进行账簿登记；暂存款有总账而无明细科目；银行存款支付错记现金，造成现金、银行存款余额不符；使用会计科目不正确，与原始凭证不相一致；有白条支付现象；行政事业往来款长年挂账，未及时清理。

二、乡财市管改革的基本原则和主要内容

我市乡财市管改革坚持六个基本原则，即：乡镇预算管理权不变、乡镇既得利益不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变、债权债务主体不变、独立核算主体不变。

1、乡镇预算管理权不变原则。乡镇人民政府在市级财政部门的指导下编制本级预算、决算及预算调整方案，提交本级人民代表大会审议通过后，组织本级预算执行。

2、乡镇既得利益不变原则。乡镇按财政体制算账，乡镇结余归乡镇使用，乡镇的各种既得利益不变。

3、资金所有权和使用权不变原则。乡镇财政资金的所有权、使用权归乡镇。除政策性规定的项目外，市财政不集中、不挤占、不平调乡镇资金。

4、财务审批权不变原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出仍由乡镇按规定审批。

5、债权债务主体不变原则。乡镇原有债权由乡镇享有，债务由乡镇负担。

6、独立核算主体不变原则。以乡镇为单位进行财务核算，乡镇对财务核算的真实性，合法性负责，并承担法律责任。

我市乡财市管改革的主要内容是：以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、网络管理”的管理方式。

1、预算共编。乡镇根据当年国民经济发展计划和上年预算执行情况编制本级财政综合预算草案，经市财政局审核后，提交乡镇人民代表大会审议通过，报市财政局备案。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报市财政局审核，审核后的预算调整方案报乡镇人大审议批准，报市财政局备案。

2、账户统设。乡镇原在金融机构开设的所有账户一律撤销，由乡镇财政所统一分类开设乡镇财政账户，即“结算专户”、“专项资金专户”、“收入专户”、“零余额账户”和“村级资金账户”。

3、集中收付。，乡镇预算内外所有收入，通过乡镇财政总预算会计“收入专户”进行核算，由乡镇财政总预算会计直接缴入市国库或市财政专户，乡镇不得挪用和挤占预算内外收入。市财政拨入的待结算资金、以及从市级各单位各部门拨入的往来资金、专项资金，必须分别纳入乡镇财政总预算“结算专户”和“专项资金专户”进行核算；对工资、运转经费、其他一般性支出和专项资金支出由乡镇按照审批的用款计划开具财政直接支付和授权支付凭证，并经市财政局批准后将资金通过“零余额账户”支付给用款单位或个人；村级资金实行“村财乡管村用”。

4、采购统办。乡镇使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和劳务的行为，必须在预算范围内，编制采购计划，经市财政审批后，实施政府采购。

5、票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没收据等各种票据，其管理权全部由市级财政管理，实行票款同行、以票核收，不得坐收坐支，严禁转移、隐匿各项收入。

6、网络管理。乡镇财政所与市财政局联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，财政局从网络管理平台监管乡镇财政收支，提高财政管理水平和工作效率。

三、我市乡财市管改革取得的成效

1、强化了预算管理。通过网络平台，乡镇的每一笔支出，都必须要有额度、指标，因此乡镇用款必须考虑预算，必须要有财力，从而改变了原来预算流于形式的状况，强化了预算管理。

2、收入管理得到规范。专门开设“收入专户”，该户只收不支，直接解缴到市国库或市财政专户，规范了管理。

3、支出管理得到加强。乡镇支出通过网络平台，采取直接支付和授权支付两种方式，由原人工控制支出预算转变为网上控制支出预算，由原来乡镇支出的随意性转变为支出的严格性，强化了支出管理。

4、加大了重点支出的保障力度。网络实施后，严格预算，严格乡镇支出顺序，按照先保工资、重点支出、政府正常运转支出，再专项支出的原则进行资金拨款。对人员工资、社会保障经费、专项支出原则上采用直接支付方式，对农民的各项补贴，实行一卡通方式，保障了资金及时到位。

5、规范了专项资金管理，确保专款专用。对于专项资金，专门设置了“专项资金专户”进行管理，并专项资金管理要求，严格拨付程序，保证了资金及时到位，防止了挤占挪用行为的发生，真正发挥其使用效益。

6、进一步规范了会计基础工作。通过专题培训和平时交流，乡镇、街道办事处财政所的会计业务水平得到一定提高，会计基础工作的规范性有明显提高。

7、统一规范了银行账户。通过出台制度，清理整顿，取消了乡镇、街道办事处未按要求开设的银行账户，对账户用途作了适当调整，统一规定乡镇、街道办事处只能由财政所开设账户，其余部门不允许开设账户。财政所只能开设“结算专户”、“收入专户”、“专项资金专户”、“村级资金账户”、“零余额账户”等五类账户。

8、抑制了乡镇债务的增长。通过建立偿债机制，加大对乡镇偿债奖励力度，抑制了乡镇债务的持续增长，促进了乡镇清债偿债的积极性。

四、我市乡财市管改革存在的问题

1、乡镇财政所工作职能问题。乡财市管改革后，乡镇的每一笔支出都要经乡镇总会计、财政所长、会计、出纳、市财政局审核会计审核后，方能支出，这就要求乡镇财政所实行坐班制。而目前的情况是，多数财政所人员要完成乡镇安排的其他中心工作等任务，要深入到村组工作，有些财政所长还兼村工作组长，使其个别人员无法及时报到账。

2、乡镇历史债务化解很难。化解乡镇债务的根本办法必须依靠乡镇发展经济、增加收入和上级给予转移支付才能实现。由于乡镇领导认为，“乡财市管”后，债务就由市级来管理，从而疏忽了财源建设工作，这使乡镇债务从根本上得到化解变得困难。

3、乡镇财政人员总体业务水平不高。随着财政改革的不断深化，要求财政财务人员具备一定的电脑技能和网络技能，但近年来乡镇财政所基本没有安排新工作人员，很多还是原财政所人员，缺乏电脑操作技能，很难适应财政改革的新要求。

4、硬件设施不完善。个别乡镇没有信用社，影响资金清算。目前，后山乡、沙滩乡、龙井乡还没有信用社，影响了资金清算。有的信用社还没有建立乡财市管网络。本应由信用社完成的资金清算等工作都转由财政所办理，在一定程度上影响了资金运行和资金安全。

5、乡镇划拨资金仍存在一定在途时间。目前乡镇划拨资金主要有两种主要渠道，一是从市国库拨款，一是从市其他单位拨款，从拨款到资金到账仍需要几天或十来天在途时间，影响了资金的使用效率。

五、对策建议

1、解决乡镇财政所工作职能问题。建议市委、市政府对乡镇财政所人员实行坐班制管理，原则上涉及乡财市管岗位人员不再安排其他工作任务，切实做好资金管理和资金支付工作，保障乡镇政府工作的正常运转。

2、解决乡镇历史债务化解问题。建议进行一次全面的债务清理，将清理出的债务进行分类，彻底扎清债权债务账，建立近几年度偿债计划。同时针对目前乡镇的承受能力，将一些债务转移给市级，由市级财政承担，乡镇只承担部分债务，让乡镇真正提高偿债积极性。比如农业综合开发资金，就可由市级承担。

3、加强培训，提高乡镇财政人员业务水平。要组织乡镇财政人员进行专题培训，聘请专业老师从电脑知识、网络技术、办公自动化、财经法规、乡财市管操作业务等方面进行系统全面培训。

4、建议尽快建立信用社乡财市管网络，由信用社设置专门岗位，负责乡镇资金清算，确保财政资金安全。

5、建议进一步深化乡财市管改革和国库集中支付改革，将乡镇到民政局等单位的拨款采用网上申请、网上审批。乡镇银行由市信用联社作为总社，国库科每日清算时与市信用联社清算，市信用联社在与各乡镇信用社清算，真正起到资金清算的目的，在最短内完成支付任务。