财政预算存在问题分析及对策

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*市从2004年6月对市直部门公安局、乡企局、法院等7个单位进行部门预算改革试点，到2005年市直预算单位全面推行部门预算。几年来，随着国库集中支付、政府采购、收支两条线、乡财市管乡用改革、非税收入改革等各项财政改革的深入，部门预算编制理念不断成熟,编制手段不断完善,预算执行日益规范,预算监督不断加强，发挥了预算的约束作用,提高了财政资金的使用效益。但在部门预算的编制执行过程中,一些问题也逐渐凸现,下面对我市部门预算的现状、存在问题的分析及如何深化部门预算改革作浅要的探讨。

一、我市部门预算改革的现状：

（一）扎实推行综合财政预算。把市直单位的所有收支全部纳入预算，统筹安排，以收定支，综合平衡。将财政预算内拨款、上级补助收入、预算外收入、经营收入、其他收入等统一作为部门的资金来源。其中，财政预算内拨款根据单位的实际需求视财力可能安排；预算外收入考虑上年有关收费项目的增减，收费标准的调整和收费职能的划转等因素确定；上级补助收入、经营收入、其他收入根据单位上报预算，财政审核后确定。财政部门核定的部门支出需求，先由预算外收入、其他收入和经营收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款

（二）全面实施零基预算。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新每一科目和款项的支出需求。将部门支出划分为4类：即人员经费、公用经费、政策性专项经费、建设和事业发展经费。人员经费，按照标准逐人核定；公用经费，分类分档按定额和项目编制预算；政策性专项经费，通过对有关文件、会议纪要安排的政策性经费项目进行清理，对属于单位本职工作以内的经费补助，在提高公用经费标准后能维持正常工作的，予以取消或降低。属于提高公用经费标准后仍需安排专项经费的，与上级部门签订的责任状明确要求的地方财政配套项目资金，涉及国计民生和社会保障等专项资金予以了保留。

（三）制定定员定额标准。人员经费是行政事业单位人员生活必备经费，是财政支出的重中之重。在编制部门预算时把它作为必保的重点，不留缺口。其中预算人数按编委核定的单位实有在编人员确定；工资标准按人事部门核定的标准确定；公用经费在确定标准时着重考虑了以下几下方面的因素：根据市直单位的性质和工作职责，参照前几年各类公用经费支出水平，对领导机关、公检法司部门的标准略高一点，档次差距不宜过大；有预算外收入和其他收入的，首先用这些资金安排，共分为若干档：如市委办、市人大办、市政府办、市政协办为一档，市公安局、法院、纪委为一档，综合经济管理部门为一档，一般行政单位为一档，一般事业单位为一档，各类学校为一档；建设和事业发展经费，分预算内安排和预算外安排两部分。预算内主要包括城建维护、教育附加、支工支农、科技三项和基本建设等资金，这些资金编到主管部门；预算外资金主要有两方面的来源，政府调控的预算外资金和部门执收的预算外资金在上缴政府调控资金和弥补公用经费结余后的结余、上级补助收入、经营收入、其他收入的净收入，这些都作为建设资金安排，由部门编到项目，报政府批准后按专项资金管理办法管理使用。对国家机关、公检法司机关提高经费标准，提高财政对政权建设和教育文化事业发展的保障程度。按照政策规定，保证农业、科技、教育等法定支出适度增长。

（四）按“二上二下”的程序规范部门预算编制和执行程序。一是采取“二下二上”的预算编制办法，使部门预算编制具有较高的时效性；二是在“收”上，取消单位收入过渡户，使非税收入直达财政专户，确保部门综合预算到位；三是在“支”上，单位资金不分预算内外，加大对单位预算内外收入的整合力度，确保部门预算得以实施；四是在“执行”上，以人大批准预算、财政批复预算、纪检监察财政审计等部门监督预算执行等制度来约束，切实维护预算的权威性。

（五）配套改革，整体推进。我市在推行部门预算改革的同时，也实施了一系列的相关配套改革，涉及到财政收支管等各个方面，为部门预算改革起到了支撑作用。一是推行国库集中支付制度改革，从根本上解决财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金的使用效益，强化预算的执行，推进部门预算改革的步伐。二是工资兑付办法改革。具体办法是由编办核定编制，组织人事部门核定核批工资、离退休费，财政部门核定个人工资额，并按月将应发工资拨付到银行，通过微机管理系统将应发工资额部分汇入对象的个人工资信用卡账户。三是推行政府采购制度改革。各部门和单位使用财政性资金采购法定集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，均必须编制政府采购预算。政府采购预算编制应做到有细化采购项目，有科学预算项目定额。凡部门预算未编制政府采购预算以及在预算执行中擅自变更政府采购项目的，将不予审批和支付。需要追加或调整采购预算，根据法定要求在调整预算时进行审查和批准。四是2008年在市级预算单位推行非税收入制度改革。建立规范了新的收入收缴管理机制，保证了资金及时足额入库，提高了财政资金监管水平，及时掌握了政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况，提高了政府非税收入预算执行分析水平，为预算编制、国库集中支付和宏观决策提供重要的参考依据，提高了财政管理水平。

二、我市部门预算改革的主要成效

我市自推行部门预算改革以来，在上级财政的精心指导及*市委、政府的正确领导下，在市人大的有效监督下，在各部门预算编制单位的密切配合和大力支持下，各项改革工作进展顺利，并取得了较好的执行效果，总结起来，主要体现在以下几个方面：

（一）硬化了预算约束。按照新的预算管理模式运作，财政资金的分配和使用更为公开、民主和透明，政府、财政和部门的理财行为将受到较大制约。人员经费核算到个人，杜绝了吃空头的现象；公用经费划档按标准核定，使部门开支透明化；专项支出项目经过多方论证，提高了项目预算的科学性和准确性，有利于政府及时决策。从理财的三个环节看，政府、财政和部门行为都得到了规范。财政将所有资金一次分清，不再留有机动资金；各部门将争资金争项目放到预算编制环节，减少了日常追加；政府预算追加程序更加严格，预备费的使用有严格规定，领导不能再随意批条子，而且动支时要求经过集体决定，使个人行为受到约束。

（二）支出范围和支出结构得到优化。首先将部门预算的编制与机构改革的“三定”方案相结合，根据政府的行政职能需要，本着“精简、精干、高效”的原则，从紧核定编制，重新界定了财政支出范围，在保证必需的财政经费合理供给的同时，结合本级财力的可能，适当调整了部分公用支出的标准，确保了政府基本职能的运转。其次，结合机构改革，砍掉了部分不能体现政府职能的支出，增加了保障社会公共需要的一些支出，如基础教育、社会保障、计划生育、城市建设以及科技三项费等，为促进地方社会事业发展起到了积极的作用。

（三）提高财政资金效益，增强政府宏观调控能力。部门预算的编制将各部门的预算外资金和其他收入全部进行统筹算帐，解决了预算内、外资金“两张皮”的问题。单位预算在“保工资、保运转、求发展”的原则下，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序逐项核定。同时，政府通过宏观调控手段，对预算外收入较大的单位，实行预算抵顶和政府调控政策，集中一部分资金，用于基础事业的发展。通过实行集中收付制度，解决了地方财政收入的季节性或不均衡性与支出的均衡性之间存在的矛盾，实现了由粗放型管理向集约型管理的转变，增强了地方政府的宏观调控能力。近几年来，我们先后临时调度资金解决了防汛、救灾等突发性问题。

（四）提高依法理财水平，强化预算执行过程监督。一是强化财政部门对单位预算执行的监督手段，变突击检查为日常控制，变事后监督为事前管理。实行国库集中收付制后，预算执行实现了以支列支，使政府预算支出与单位财务支出一致，保证了预算信息的真实。对单位财务管理从资金管理转移到指标控制，实现了指标、资金分离运行的管理操作模式，由此完成了对收入缴库和支出拨付的全程监控。二是采用工资统发、国库集中支付和非税收入软件后，财政管理、财务管理的信息通畅、透明，有利于加强财政部门内部的监督，极大地提高了办事效率。

三、在部门预算编制中存在的问题及原因

由于经济发展水平、管理体制、预算法治化程度以及利益分配格局等因素的影响，部门预算改革还存在许多问题和不足。

（一）经济实力不强，使部门预算缺乏必要的财力支撑。*市财力“需要”与“可能”之间的矛盾十分突出。我市的人均财力在全省挂末位，致使在确定人均公用经费的定额标准较低，许多必须的事业发展项目支出得不到安排，严重挫伤了预算单位预算编制的热情，削弱了部门预算效能的发挥，迫使财政部门暂时回避矛盾，采取一些变通手段，使部门预算改革陷入尴尬境地。

（二）适应改革要求的体制、机制尚未完成形成，使部门预算缺乏充分的制度保证。部门预算强调编制一次成型，且细化到具体的支出项目。这就要求在编制预算时，对部门的工作任务有较为准确的预见性，相应的支出项目也要保持稳定性。但在现阶段，由于传统的管理模式尚未改变，预算的下达和部门工作开展安排的时间错位在2个月以上。在经济转型时期，政府的越位问题较为突出，不该包揽而又不得不为的现象大量存在，使部门预算失去了固有的严肃性，导致预算执行过程中的追加问题难以根治。

（三）合理有序的项目支出安排难以核定。项目支出预算管理的常规做法是通过建立项目备选库，对项目支出进行评估，按“轻重缓急”，视财力可能统筹安排。实际操作中，预算单位往往出于局部利益的考虑，不遵循“轻重缓急”的原则，有意留下支出硬缺口，常把办公设备、车辆购置等一次性项目排在前面，把一些政策性和工作性项目留下，期待执行中追加，把矛盾交给财政部门，加大了预算编制的平衡难度。同时，由于现阶段尚未建立绩效预算机制，财政部门在具体项目支出的额度核定上，缺乏科学的决策依据，人为的主观臆断，导致自由裁量权扩大。

(四)预算管理过程中切实有效的绩效评价机制难以形成。(1)绩效评价指标难以确定。项目支出是部门预算绩效评价的重点,而项目支出涉及内容名目繁多,预算额度大小不一。一方面，标准如何确定近期内还有一定难度。另一方面，建立标准指标体系工作量特别大，因为项目多，如果都要进行绩效评价，在现有人力条件下无法完成。（2）社会效益的评价标准难以掌控。评价尺度很难把握，要得到社会公众的广泛认同还有若干技术难题需要解决。（3）绩效评价还涉及成本问题。在基层政府，项目支出多数数额较小，项目繁多，要一一进行经济效益和社会效益的评价将产生许多新的支出，并且在时间上和人员上也无法保证。

(五)法律法规的修订工作滞后，使部门预算改革缺乏有效的法律保障。部门预算将所有收入纳入预算范围，以确保内容的全面完整，这与《预算法》的关于收入范围的有关规定相违背。部门预算编制改革与相关制度不衔接,甚至互相矛盾。零基预算的原则与国家有关法定支出政策之间有矛盾。比如科技、教育、农业、计划生育等,国家和中央有关部门都有增长幅度或占支出比重要求,实质上就是基数加增长,与零基预算的原则相矛盾。

四、深化部门预算改革的对策及建议

针对上述存在问题,我们认为进一步改革和完善部门预算应从如下方面入手:

(一)正视财力现状，明晰改革路径。一方面建议上级对人均财力全省挂末的地方，多给予财力困难补助，缓解预算编制难以安排的压力。另一方面，采用“存量细化，增量调节”的改革形式深化部门预算改革的有效途径。在目前预算单位经费安排不足的情况下，把存量保留下来，本身就有其合理性，改革的着力点在于将存量进行科学的细分，打足人头经费，填实运转经费，所剩余额再按“轻重缓急”核定项目支出。财力增量突出重点，结合公共财政框架建设的要求，对符合公共财政支出方向的项目重点倾斜，使零基预算的编制在增量调节上得到充分体现。

（二）营造良好氛围，消除体制障碍。更新观念、提高认识不是一纸文件、一次会议就能解决的。在深化部门预算改革的过程中，要进一步加大宣传力度，加深各级部门，尤其是各级领导对部门预算改革重要性、艰巨性、长期性和复杂性的认识，促使他们自觉服从改革大局，主动参与并积极配合部门预算改革。同时，通过宣传，加深社会各界对部门预算改革的认识，取得广泛的理解和支持，也促使各有关职能部门形成合力，齐抓共管，为部门预算保驾护航，确保部门预算改革的深入推进。

(三)细化项目支出预算。细化项目支出预算的有效办法是建立项目库,将项目支出的上报、审查溶解在平时工作中。项目支出既要有立项批件,又要量财而行。进入项目库的项目支出既要有总括的支出,也要有明细支出,比如材料费、人工费用等。这样,既能避免预算审查时抓不住重点,分不清缓急,被动接受单位意见,项目确定后也可与国库集中支付、政府采购有效结合,操纵性更强。

(四)建立完善部门预算特别是项目支出的绩效考核机制。当前，实施绩效预算和对项目支出全面考评的条件尚不具备，唯有立足现实，完善现有绩效考评办法，突出考评重点，注重考评实效。一般项目立足专款专用，重点项目体现综合效益，建立健全专业考评与综合考评相结合、社会效益考评与经济效益考评相统一的绩效评价体系。目前，可以通过定员、定额标准细化到部门预算改革，制订一系列的绩效指标，通过权责发生制对部门控制、使用政府资源的状况进行考核，强化部门的责任。绩效管理是当前预算管理过程中存在的重点问题之一,需要运用科学、规范的绩效评价方法,以成本效益分析为核心,对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。绩效考核的基本原则是,对公共工程投资效益的评价,侧重对其经济效益和产出的考核,对经费性支出的考核,侧重社会效益和管理效率的综合考核,对专项支出,经济效益和社会效益结合起来考核。

(五)修订法律法规，合理调整项目。国家应加快推进政府预算管理立法的修订完善，为依法理财提供法律法规保障。诸如修订《预算法》，解决制约改革的瓶颈性障碍。主要是：就部门预算的审批时间、收支范围等方面进行完善补充，进一步突出“主法”的指导作用；推进“费改税”，突出收入预算的刚性，增强部门预算的稳定性；修订相关立法中关于“法定增长”的硬性规定，以适应零基预算及“量入为出”编制原则的要求，增强部门预算的统筹调控能力；完善各类法规和规章制度，重点对行政事业单位财务规则、预算会计制度等予以完善。在预算执行中，允许预算单位在一定幅度的项目调整，并报财政部门备案。