审计调查理论与实务问题初探

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国家审计署20*年20*年《审计工作发展规划》中明确：“实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查的比重，争取2007年，专项审计调查项目（简称审计调查）占整个项目的一半左右”。这就意味着审计机关工作重点的转移，意味着审计事业对我们审计人员的综合素质要求越来越高，也是我们进行专项审计调查理论与实务研究的目的所在。

一、审计调查的特点和作用

审计调查是调查研究的一种，但又不同于一般的调查研究，它是和利用审计手段密切结合的。也就是说，在调查中要结合核查会计凭证和财务账表以及有关资料。因此，审计调查审计人员并不陌生，但在审计实践中，没有得到足够的重视和充分的运用。其实，审计调查所具有的长处和优点是审计无法替代的。审计调查的作用概括起来有以下四点：1.审计调查覆盖面广，有利于解决审计面“窄”的问题。由于受审计力量和审计手段的限制，每年审计计划安排的审计项目，与管辖的审计对象相比，只是很小的一部分。这就形成了审计监督的空白点，另外，对审计计划安排的审计项目，一般情况下也只抽查了部分分支机构，由于审计面太窄，一些重大的问题得不到监督和及时反映。如何解决这一难题？最好的方法就是运用审计调查。审计的单位少，而调查的单位多；审计的面窄，而调查的覆盖面广；审计获取的情况问题单一，是微观的，而调查获取有代表性的问题多，是宏观的。2.审计调查能围绕中心工作，解决审计“鞭长莫及”的问题。围绕党和国家的中心工作，检查各项政策措施的贯彻落实情况和反映执行中存在的问题，是审计的一项重要内容，但在实际工作中，审计往往会遇到“鞭长莫及”的情况。如个体民营企业的税收征管情况，改制后的房地产企业代征政府基金情况问题。三、审计调查方式灵活，针对性强。审计调查“活”在哪里？一是审计程序相对简单；可以在项目审计之中进行，也可以单独立项进行；二是方式活，既可以统一制定审计调查表，将要调查的内容让被调查单位一一填写，掌握面上的情况；又可以召开座谈会，听取和了解许多"活"情况；还可以通过查账和调阅文件资料，掌握证据和核实数据；三是审计调查的内容针对性强主要是指审计调查可以根据事先确定的某一专题，或根据审计发现的线索，有的放矢，广泛地开展调查，以达到解决问题的目的，既可以围绕领导关注的焦点、社会关注的热点和改革中的难点问题有针对性地确定专项审计调查的题目，如减轻农民负担、社会保障资金的管理和使用情况、行政事业单位滥收费、银行信贷资产质量状况等；又可以根据审计中发现带有普遍性、倾向性问题，组织人员在更大的范围内进行专门调查；还可以对现行法规滞后或不完善的现象进行调查，提出完善和改进的建议。四、审计调查与审计互为关联、互为补充。审计调查对审计工作本身来说，既可以是项目审计的结尾，如对大量微观审计结果进行分析研究，也可以是审计工作的开始，即通过审计调查，全面地了解各自监督范围内的情况，做到心中有数，从而制订更加科学合理的审计工作计划和审计方案，均衡地安排审计工作。因此，审计需要审计调查，审计调查离不开审计。一是审计调查能够取得在被审计单位无法取得的证据。任何经济业务都有交易双方，而我们审计的通常只是其中的一方，对一些可疑或异常的交易只有到对方去调查，才能弄清这笔业务的真实情况，取得直接的证据，离开了审计调查，许多问题都无法定性；二是审计调查有助于发现大要案线索。审计中发现很多疑点和异常的经济业务往来及资金走向，如不对有价值的线索进行调查最后则不了了之；三是审计调查可以规避审计风险。由于审计调查项目本身不直接实施处理处罚，揭露与反映问题便是审计调查的第一责任，审计调查结果能够引起更高层次关注，这就有效地解决了审计手段的弱化、软化问题。总之，审计调查作为一种实用有效的工作方法，是审计的重要补充，能及时发现和反映经济生活中出现的普遍性、倾向性问题，更好地为宏观决策服务；能扩展审计监督的范围，扩大审计的影响，深化审计成果；此外审计调查目的性强、涉及面广、重点突出、方式灵活有效，能解决审计中所面临的许多实际问题。审计调查成果与经济体制改革和经济发展结合得更紧密，更容易引起有关部门和上级领导的重视，是实现高层次为领导机关科学决策服务的有效途径。

二、审计调查与一般项目审计的区别

审计调查是审计工作特有的手段之一。它既不同于其他行业调查，也不同于一般项目审计，具有范围广、覆盖面大、针对性强、工作方式方法灵活等特点。那么审计调查与项目审计具体区别是什么？下面就审计调查与一般项目审计在目的、程序、对象、要求、作用等方面做一比较，以便更全面地了解其各自的特点。从目的看，二者是相同的，都是为国民经济的宏观正常运转服务。即从微观入手为宏观服务，但就一般项目审计的目的而言，主要是对某个单位或行业财政财务收支的真实、合法、效益性的确认和评价。而审计调查的目的是针对经济生活中存在的突出问题或对一些方针政策的实施情况开展有针对性的调查，目的性更强。从程序看，审计调查是以审计为基本手段的调查，这是与其他行业调查的区别所在。审计的规范、准则同样适用于审计调查。但毕竟调查不是审计，在程序上是有区别的。在通知书送达方面，在实施审计调查前送达被调查单位即可，没有提前3日送达的要求；在报告征求意见方面，调查组在向审计机关提交调查报告前，可以征求被调查单位意见，也可以不征求被调查单位意见，具体由调查组根据工作需要确定，相对于项目审计的审计报告应当征求被审计单位意见的规定，程序上简化一些，有利于提高工作效率。在工作成果表现方面，审计调查结束后，审计机关对审计调查报告审定后，直接向本级人民政府和上一级审计机关报告调查结果，而不直接向被调查单位出具审计意见书和审计决定书。从对象范围看，一个审计项目的对象一般是一个单位或部门，即一个法人单位。审计调查客观上要求有一定的量和面，可同时针对全行业或不同法人单位就拟订的内容开展调查，对象范围要广。从对审计人员的要求看，经过多年的积累和规范，项目审计有较固定的模式，对审计人员的要求主要集中在以财政财务知识为基础，对各项会计准则和审计准则的正确把握。而审计调查不仅要求审计人员有查账的知识，更侧重与调查内容相适应的管理知识、专业知识、政策水平，要了解国家的大政方针等等。写作水平相对要求高，调查报告不仅要揭示存在的问题，更要有问题的成因分析，要有调查结论和改进建议。由于存在上述的不同，导致两种方式发挥作用的效果不同。项目审计对问题的处理或评价是具体的，针对某事或某项具体行为，对被审计对象具体行为的纠正有较强的作用。对上级管理者而言，它能较具体地了解某单位某事项的情况，及时发现苗头性问题。而审计调查涉及的面广，层次高，政策性强。对被调查的个体而言，不出具具体行为的处罚纠正决定，但对领导和决策层而言，可以更好地发挥参谋作用，提供宏观决策和政策调整的依据。此外，两种方式必要时可以互相转换，项目审计发现的突出的、苗头性、普遍性的问题，可以通过审计调查扩大信息量，分析深层次原因，为决策提供依据；审计调查中发现被调查单位有重大的违反国家财经法规行为，审计机关认为有必要进行审计处理、处罚的，可以立项审计，作出审计处理、处罚决定或移送有关部门。总之，由于目的性强，程序简单，建议和结论层次高，所以对审计机关而言，适时合理地开展审计调查往往可以起到事半功倍的效果。

三、审计调查一般程序与方法

（一）审计调查一般程序

审计调查工作程序包括调查项目计划、调查准备、组织实施和总结报告四个阶段。

第一、计划阶段。专项审计调查事项应纳入计划管理。专项审计调查项目计划，是指审计机关按年度对专项审计调查项目预先做出统一安排。专项审计调查能否取得成效，调查结果能否引起有关领导和决策者的重视，很大程度上取决于调查项目编制是否合理。因此，编制审计调查项目计划是审计调查过程中一个重要的、不可或缺的环节。审计调查项目的确定要考虑国家经济发展的方针政策，要围绕党委政府的中心工作，要有明确的目标和重点，要根据审计资源状况，统筹协调，量力而行，避免交叉。在实际工作中，既可以根据日常审计中发现的社会经济生活中具有普遍性、典型性的问题确定计划任务，也可以根据群众举报、来信来访提供的线索来确定调查项目。

第二、准备阶段。主要是成立审计调查组，制定审计调查方案，制发审计调查通知书。审计机关应当根据审计调查项目计划确定具体调查项目，并根据项目大小和预计工作量的多少，选派审计人员组成审计调查组，一般情况下审计调查组由一名审计组长和若干名审计人员组成，较大项目，也可以确业一至两名副组长。由于审计调查具有较强的宏观性，不同于一般的项目审计，审计调查组的组成人员应具备较高的政策理论水平，较强的分析问题、解决问题的能力。审计调查组成立以后，应制定切实查行的审计调查方案，对全部调查工作作出总体的规划的安排，以确保审计调查工作有条不紊地开展。

第三、实施阶段。审计调查通知书送达被调查单位后，审计调查组即可进点实施调查，这是审计调查的实质阶段，对于发现问题、解决问题有着重要的影响。这一阶段工作主要是两个方面，一是向被调查单位讲明来意，接受被调查单位提供的有关资料等；二是审计人员具体实施调查和取证过程，包括审查被调查单位的会计凭证、账目、报表，查阅与调查有关文件、资料，向有关单位和个人调查，并取得相关证明材料等。

第四、报告阶段。这一阶段包括两个层面的工作。第一层是审计调查组提出审计调查报告。现场调查工作结束后，各调查小组应抓紧时间分头汇总调查取证材料，业务处长要适时召开审计调查组情况汇报会议，交流各调查小组按方案组织实施的基本情况，讨论调查中发现的主要问题，明确或统一有关资料的计算、归类反映口径，分析调查中有关问题的原因，结合有关法律法规研究解决问题的建议与对策，指定专人（主审）起草审计调查报告，报告形成以后还应组织讨论、修改数次，定稿后递交审计机关。第二层是审计机关报告审计调查结果。审计机关收到审计调查组提交的审计调查报告后，应对报告进行审定，并根据实际情况决定向本级人民政府和上一级审计调查结果。涉及重要案件线索的，要求审计调查组整理证据资料并拟制移交文书，经审计机关主要领导审定后，移交有关部门。

实践中审计专项审计调查一般分为两种类型：

（1）结合型。有的称之为“吸附型”，是在经常性审计中对宏观经济管理中的新情况，新问题，开展审计的调查，并在此基础上进行综合分析和归纳，向有关领导部门反映和提出建议。结合一般项目审计开展的专项审计调查的，审计机关可以不另行送达审计调查通知书，而只送达审计通知书，并在审计通书中明确相关专项审计调查事宜。如对教育局的财务收支审计，可在审计通知书中明确，此次审计将对市属XX所中小学教育收费情况进行专项审计调查的内容，这样在实施教育收费审计调查时则不必另发审计调查通知书。审计结束后，教育部门财务收支审计按审计程序办理，教育收费审计调查则可以整理出专项审计调查报告，经审计机关审定后直本级政府和上级审计机关;又如本级预算执行审计可以结合若干个专项审计调查项目，象XX户个私民营企业税收征管情况调查，XX户三资企业税收征管情况调查，XX项财政资金使用情况审计调查，XX户行政事业单位银行开户情况调查；XX户行政事业单位个人所得税征管情况调查等，都可以作为本级预算执行审计的内容之一进行专项审计调查，且不需另发审计调查通知书，但本级预算执行审计的工作方案必须包括这些内容，在向财政、税务部门送达的本级预算执行审计通知书中必须明确这些内容，这样可以起到一次进点，完成二项或多项任务，调查结果有的可以作“两个报告”的内容，有的则可以形成专题报告上报本级政府和上级审计机关。

（2）专题型。有的称之为“专项调查”。这种调查是根据特定的目的、范围和时间，对某一经济事项，某一系统、某一行业或某一问题中众多审计调查对象所进行的审计调查。它的主要特点是根据审计调查的目的和已掌握线索、疑点，确定审计调查的对象和范围，并根据不同的对象和范围，采取不同的程序和方法进行审计调查；它既有特定的内容范围，只涉及某一方面的问题，又有特定的时间范围，只要求在这个时间范围内完成与审计调查事项有关的内容与任务。采用这种调查方式，能使审计人员方向明确、目标集中、重点突出，便于针对问题实施追踪，发现深层次问题；能适应各级领导了解情况，及时发现和纠正经济的、行政的以及政策法规执行方面存在的问题；能节约审计时间，在相同的时间里，可以调查更多的审计对象。同时，可以围绕经济体制与财政体制形势，从个性中理出共性，发现带有苗头性、倾向性的新问题，实事求是地进行分析和归纳，向有关领导部门反映和提出建议。如房地产企业代收代缴政府基金的审计调查、农村税费改革与农民负担情况审计调查、企业税外负担情况调查、土地出金让征收管理情况调查、政府负债情况调查、行政事业单位固定资产资产使用管理情况调查、政府农村五件实事专项使情况调查、社区物业管理基金收支管理情况、城镇居民拆迁补偿资金调查、社会保障资金征管情况等都可以以专项或专题的方式开展审计调查，这些项目相对“结合型”审计调查而言，面更宽、独立性更强，一般不宜结合项目审计之中进行。“专题型”审计调查，审计机关要单独立项，纳入年度工作计划之内，实施审计之前要向被调查单位送达审计调查通知书。需要注意的是，同一项审计调查任务涉及较多被调查单位时，不需要一个单位专门一份审计调查通知书，可以用同一文号审计调查通知书的副本或复印件，也可以使用主送单位为填制式审计调查通知书。

上述这两种类型的审计调查通常采用的方法有观察、问券、查询、函证、审核、抽样、座谈等调查方法。要根据不同的任务、不同对象、不同情况灵活处置，灵活采用。

四、审计调查方案拟定与审计调查报告的撰写

1、审计调查方案应包括的内容

审计调查方案是对全部调查工作做出的总体规划和安排，是落实审计调查任务、检查考核项目质量的重要依据，是实施审计调查的纲领。审计调查方案应包括以下主要内容：

第一、调查目标。即审计调查的出发点和要达到什么目的。主要说明为什么进行审计调查，说明什么问题，解决什么问题以及要达到什么目的。

第二、调查范围。主要说明审计调查的对象以及调查对象的区域分布和类型分布等。

第三、调查内容。主要说明审计调查的具体事项，调查内容应当明确具体，并与调查目标相适应。

第四、调查程序。主要说明审计调查所遵守的工作步骤和操作规程。审计人员要严格按照专项审计调查准则规定的程序实施调查。如拟制审计调查方案、送达审计调查通知书，出示工作证件、取证要求、提交审计调查报告。

第五、调查时间和人员分工。主要说明审计调查起讫时间，调查过程中各阶段的进度以及审计调查组人员具体的责任。在安排调查时间和人员分工时，要充分考虑审计调查的时效性和调查组成员的专业特长，以保证优质、高效地完成调查任务。

2、审计调查报告应包括的内容

审计调查报告是审计调查工作成果的综合反映，审计调查报告一般包括下列内容：

第一、调查的范围、内容和起止时间。这与审计调查方案中规定的调查范围、内容和起讫时间基本一致，但是实施调查时对方案的相关内容有调整的，应以调整实际范围、内容和起讫时间为准。

第二、被调查事项的基本情况，即调查事项的客观情况。这部分应采取直述、白描的方法，不应夹杂审计调查组和审计人员的意见和看法，力求客观、实事求是。

第三、发现存在的问题及原因分析。这是审计调查报告的重头戏，在问题的集中、分类基础上即审计调查过程对被调查单位存在的主要问题在分类、集中的基础上，审计调查报告应对问题进行深入剖析，如问题产生的历史原因和现实原因，问题发展的规模、程度和趋势，问题的性质及其已造成的后果和影响等。指出问题要以事实为基础，证据要充分，分析要一针见血，切中要害，切忌罗列事实、纠缠枝节问题。对原因分析的方法主要有，对比法、分类法、归纳法。

第四、调查结论和改进意见。审计调查在调查研究、综合分析的基础上就调查事项得出的结论，以及提出的加强管理、提高效益的建设性意见和建议。

第五、其他需要反映的情况和问题。

3、审计调查报告编写要求

第一，审计调查报告应当事实清楚，数据准确。调查报告中一定要把事情的来龙去脉、因果关系表述清楚，所列举的事实要清楚，所使用的数据要准确、真实、可靠。只有这样，审计机关才能根据报告对相关调查事项做出正确评价，得出正确结论。

第二，审计调查报告应当实事求是，客观公正。要求审计人员在审计调查中如实反映调查事项的真实情况，不偏不倚地进行评价，做出符合实际的评价。

第三，审计调查报告应当内容完整，重点突出。一方面审计调查报告的基本要素齐全，内容要能够反映调查事项的真实情况；另一方面，调查报告还要重点突出，主次分明，紧紧抓住主要问题，切忌面面俱到，泛泛而论。

第四，审计调查报告应当层次清晰，结构合理。层次清晰就是将报告内容进行归类和条理化，段落和段落之间既要有联系，又要有明确分工；结构合理就是报告的内容框架应合理、规范，主次问题排列合理。一般模式是主要问题在前，次要问题在后。在讲问题时要先说事实、摆情况、后评价，再提意见和建议。此外，审计调查报告的文字表达要力求准确简洁、通俗易懂。

五、审计调查应注意的几个问题

1、必须遵循依法调查的原则。依法审计是审计工作的灵魂，同样也是审计调查的灵魂。因此，审计调查应遵循以下原则：

一是审计管辖限制原则。审计调查受法定审计管辖范围的限制，不能越权。审计机关不能因为审计调查不涉及处理处罚而任意扩大审计调查范围。但是，上级审计机关认为必要时，可以直接对下级审计机关审计管辖范围内的重大事项进行审计调查，为节省审计资源，减轻被调查单位的负担，应防止不必要的重复调查。

二是客观公正与求是原则。审计人员在办理审计调查事项时，以独立、超脱的眼光看问题，不偏不倚地对待调查事项，不带任何主观偏见。对调查情况进行真实反映，切实反映，不主观意断。审计人员与被调查单位有直接利害关系的应当回避。

三是严格保守秘密原则。审计人员在实施审计调查中知悉国家秘密和被调查单位的商业秘密，必须守口如瓶。如有泄露应承担相应的法律责任。

2、必须严格把握立项关键环节。审计调查能否达到预期目的立项是关键，因此，审计调查立项应充分论证，切忌草率。通常情况下，除政府交办调查项目外在立项要考虑要素有以下几点：

一是宏观性。这是审计调查项目在立项时首先要考虑的问题，审计调查项目不能局限于个别的、局部的微观现象，至少也要定位行业或系统这个层面上，否则审计调查结果的影响面就没有宏观性和代表性，最终成果也难以转化。没有宏观意义的审计调查，其效率效果远不如具体项目审计。如开展中小学教育收费情况的审计调查。在立项时必须考虑被调查学校的量要点所有中小学的30%以上，如果只调查3—5所中小学，即便存在乱收费现象，其调查结果也没有代表性。

二是服务性。审计调查的目的是及时向政府提供经济运行信息，促进宏观调控，为发展社会主义市场经济服务。这就决定了审计调查出发点与落脚点，如同揭露问题目的在于纠正问题一样，因此审计调查项目在立项时要有明确的服务目标。审计调查报告不仅揭露问题，更重要是提出建议与对策应成为政府、有关部门纠正问题、或推广某种经验做法的载体和抓手。如改制企业税收及职工养老基金缴纳情况，既要如实反映改制企业税收和职工养老基金征管中的问题，还要分析原因，提出对策，这样的报告有血有肉，很容易党委的政府重视。

三是前詹性。审计调查项目在立项时，许多苗头性或潜在性问题，一般不为领导知晓，但却对经济政治工作的发展构成破坏性影响。对这类调查项目立项时要有前詹性，不因问题暴露的不充分或暂时而搁浅，比如前几年挂牌的校办福利企业骗取优惠政策退税问题；挂牌的开发区，大批农民失地问题；机关办三产等在当时都只是苗头性问题，甚至被当作经验推广，但这些总是的背后隐藏着及其复杂政治经济问题，对这些问题进行审计调查，及时向党政部门报送此类问题审计调查报告，对完善宏观经济管理有着重要作用。又比如当前比较突出的是政府大量负债进行城市化建设，现代人建设子孙后代还账问题，今后财政不勘重负，如果对政府负债建设资金进行调查其意义也是很深刻的。

四是时效性。这是审计调查必须考虑的问题，有些问题的表面现象领导已知晓，但缺少有力的、翔实的第一资料，决策和决心难下。显然这类审计调查的目的是为领导解决问题提供定量、定性的决策依据，以解燃眉之急，一定要突出一个“快”字，在项目计划安排上要急事先办，在审计力量配备上要集中精兵强将，“炒冷饭”的项目即使质量优良，也只是“雨后送伞”，意义不大。

3、必须准确真实获取调查证据。审计调查的实施过程主要是获取、鉴定和使用证据过程。审计人员在调查取证过程中应注意以下四点：

一是灵活运用取证方法。通常情况下主要通过检查、监盘、观察、查询、计算、分析性复核等方法取得被调查单位的有关材料。也可以运用召开座谈会等方法获取相关证明材料。上述方法要灵活掌握，要根据被审计单位的具体情况而定。

二是出示合法有效证件。审计人员在向被调查单位之外的有关单位和个人进行调查取证时，应当出示本人的工作证件（审计执法证）和审计调查通知书副本（复印件），以表明自己的身份，取得接受调查者的信任。

三是客观公正事实清楚。取证材料应当具备客观性、相关性、充分性和合法性，具有足够的证明力，能够证明相应的调查事项。客观性：是指证据必须是客观存在的事实，不是任何主观意断的东西；相关性：是指证据与调查事项之间存在某种实质性的联系；充分性：是指证据足以证明相应的调查事项并形成合乎逻辑的结论。合法性：是指证据符合法定种类并依照法定程序取得。

四是签名盖章以示负责。审计人员取得的有关违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及其他重要事项的证明材料，应当有提供者签名或盖章，以示负责。不能取得提供者签名或盖章的，审计人员应注明原因。提供者拒绝签名或盖章不影响事实存在的，该证明材料仍然有效。

4、必须慎重处理调查中的有关问题。由于审计调查是审计机关就与国家财政收支有关的特定事项对被调查单位进行专门调查活动，不属于审计机关对被调查单位的正式审计，因此在审计调查过程中，调查组即使发现被调查单位有违反国家规定的财政、财务收支行为的，也不能对被调查单位违反国家财经法规行为进行处理、处罚，而应当及时将报告派出审计机关，由派出审计机关决定是否需要对其进行处理、处罚。审计机关认为有必要对被调查单位进行处理、处罚，应当严格按照法定的审计职权和程序进行。之所以这样规定，是为了维护审计监督的严肃性，防止随意执法、任意执法，保障被调查单位的合法权益。

附注：专项审计调查的概念：

（1）是指审计部门对对一个行业、一个系统或者一个经济侧面所存在的流弊，或为弄清某一经济问题，进行比较全面详细考察了解活动。（中国审计大辞典）

（2）专项审计调查是指审计机关主要通过审计方法，对与国家财政收支或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。（专项审计调查准则）

审计的简意概念

审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。