政府投资项目监管的调研报告

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所谓政府投资项目，就是指以政府为主导，以满足公共需求为目的，以公务公产和公有公共设施公产为内容，以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。政府投资项目的效率与廉洁状况，直接影响到资金使用效果和社会经济发展水平，直接影响到政府的形象和干群关系，加强政府投资项目的监管是行政监察机关义不容辞的职责。这几年，*市行政监察机关一直注重强化这项工作，结合实际采取了系列监管措施，监管的项目不断增加，工作强度越来越大，取得了一定的成绩。根据市纪委、监察局开展学习实践科学发展观活动的要求，针对我市的政府投资项目监管问题进行了调研，客观总结了我们前阶段的工作情况，认真研究工作中存在的问题，着重对纪检监察机关如何深化对政府投资项目的监管工作提出一些建议。

基本情况

目前，我市的政府投资项目，指使用市本级财政性资金的政府投资项目和市与盐都、亭湖及市开发区联建项目，也包括国家、省财政资金投资补助或直接投资的项目。界定是否是财政性资金有9个标准：1.财政内预算内基本建设资金；2.财政预算内其它支出中用于固定资产投资的资金；3.纳入财政预算管理的专项基金中用于固定资产投资的资金；4.财政预算外资金中用于固定资产投资的资金；5.政府统借国际金融组织和外国政府贷款、赠款；6.由政府承诺还款的借款资金及利用国债资金；7.转让、出售拍卖国有资产、经营权所得的国有资产权益收入；8.土地使用权出让金等其它财政性资金中用于固定资产投资的资金；9.政府以土地使用权等资源、资产作价出资。投资范围主要包括：农业、水利、能源、交通、城乡公共设施等基础性项目；教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约等公益性项目；科技进步、高新技术、现代服务业等国家和省重点扶持的产业发展项目；政府公共服务设施项目。

近年以来，*市纪委、监察局充分发挥职能优势，整合力量和资源，建立重点项目纪检监察巡查制，切实强化对政府投资项目实施过程的执法监察、廉政监察和效能监察，确保重点项目实施的高效、廉洁。一方面对项目的外部环境进行巡查。巡查组重点巡查市委、市政府出台的有关推动项目实施的各项政策措施是否得到落实，相关部门和单位在项目立项审批、资金划拨、工程招标、施工建设、竣工验收等环节的服务是否规范、高效，同时也对行政职能部门、项目责任单位的工作作风、工作成效等情况进行了监督检查，促进各地各单位切实转变作风，提升服务水平，提高行政效能，强势推进项目建设。另一方面对项目内部运作环节进行巡查。重点巡查项目推进的序时进度、工程招投标、质量跟踪监管、专项资金使用管理，以及参建单位工作人员勤政廉政情况。巡查办通过联席会议、工作例会、报告反馈、信息交流、交办督办和巡查点评会等途径，动态跟踪巡查工作情况，及时分析研究新情况、新问题，确定各个时期的阶段性巡点。在此基础上，不定期编印《巡查工作简报》，通报面上情况。据统计，去年先后组织巡查近25批（次），参加巡查520人次，查纠各类问题260多个，协调解决矛盾193多个，挽回直接经济损失5600多万元，为全市经济社会又好又快发展提供了强有力的纪律保证，得到了市委、市政府的充分肯定和社会各界的好评。

2008年以来，为了应对国际金融危机，党中央、国务院做出积极的扩内需促增长的战略部署，迎来了新的一轮政府投资建设项目的高潮。这次政府投资项目涉及面广，政策性强，是社会和群众关注的焦点。根据中央扩大内需促进经济增长政策落实检查组和市委、市政府、市纪委主要负责同志要求,市纪委、监察局牵头会同发改、财政、审计等部门组成5个检查组，多次对我市2008年新增中央投资项目中央检查组已检查项目暴露出来的问题整改情况和未检查项目的实施情况进行了专项检查。市委常委、市纪委书记周福莲同志先后三次就检查工作进行专门部署并听取工作汇报。通过检查组的现场检查和跟踪督查，各县（市、区）和市直有关部门积极响应和执行中央关于扩大内需、促进经济增长的决策部署，对中央新增投资项目按照相关要求推进有力，成效明显，“国十条”政策对我市经济的拉动效应正在逐步显现。

存在问题

近年来，我市政府投资项目建设取得了巨大的成就。大批政府投资项目的实施，对改善全市基础设施建设、改善民本民生起到了巨大的推动作用。但通过工作实践来看，政府投资项目的决策、实施、管理等方面还存在一些薄弱环节有待进一步加强和完善。

一、在项目决策阶段，少数项目存在以下问题：一是决策程序不够规范，决策的合理性、公平性难以体现，执行过程缺乏刚性；二是科学决策机制不够健全，一些项目规划、立项不符合科学发展观的要求，委托中介机构评估决策的机制尚未完全建立；三是对项目前期工作重视不够，可行性研究报告编制不够精细，初步设计存在较多漏洞，存在注重争取投资、轻视可行性研究和初步设计的现象；四是项目投资估算与实际不符，申报的项目规模与实际需要相比，或偏大或偏小。

二、在项目实施阶段，主要存在以下问题：一是项目招投标不规范，部分项目存在不公开招标或以其他方式规避招标现象；二是部分项目资金拨付缓慢，资金缺口较大，严重影响项目进度甚至民工权益。从市扩大内需促进经济增长政策落实检查组在检查中央和省投资项目的情况看，各地按照中央检查组提出配套资金要全部拨付到账的要求还有一定距离，有的县（市、区）未能及时、足额将配套资金打进项目专户，甚至有的地方将中央预算内资金还停留在地方财政局账户；三是个别项目未完成相关审批手续的办理，就开始工程建设;四是项目变更申请滞后，许多项目不在变更前申请批准，而要等到工程竣工验收时才申请变更；五是不少项目实施单位对工程建设进度抓得较紧，但忽视项目基础台账资料的收集和管理，存在资料收集不全、数据前后不符等现象。

三、在项目监管方面，主要存在以下问题：一是对项目实施监督、检查职责划分不清，纪检、监察、发改、审计、财政、建设等部门，在各自的职责范围内对政府投资工程运作过程的监督不够；二是各部门就自己业务范围内环节实施监督多，联合监督、立体检查少；三是有的尽管实行了工程监理，但在工程监理机构的确定上，却并没有通过招投标的方式，有的实行同体监理，即监理单位与施工单位是隶属关系，有的监理不负责任，默认施工单位随意变更工程，对工程量进行签证，未对价格进行确认，或签证不及时，没有现场签证，而是事后补签；四没有建立真正意义上的项目后评价制度，项目实施没有定性评估。

对策与建议

针对上述问题，我认为应该建立完善的政府投资项目监督体系，从项目决策、实施、监督等环节加强管理，促进科学、民主、公开的政府投资项目决策和实施程序。我市目前对政府投资项目的监督部门包括纪检、监察、发改、审计、财政、建设等，监督过程中容易带来职责难分清、工作难协调的问题，因此，必须进一步明确各部门的监督职责，加强协调工作，同时要学习先进地区的成功经验，建立并强化人大及公众的监督，使政府投资项目真正成为“阳光下的行动”，发挥其应有的效益。

一、严把项目前期管理关。建立健全科学的政府投资决策机制，是深化投资体制改革的内在要求，也是提高政府投资效益、发挥政府投资引导作用的前提。因此，市监察局应该督促发改等部门进一步完善政府投资项目管理办法，明确规定政府投资项目必须坚持规划先行的原则，编制好政府投资项目专项规划和年度实施计划，在规划的指导下，推进土地、环评、规划选址等工作，并落实好建设资金。发改委在确定政府投资项目时，要广泛征求财政、审计、行业主管等部门以及社会各界的意见，计划盘子报市政府审定并经市人大批准后方可实施。坚持“先评审、后审批”的原则，借助咨询公司、专业设计院等社会力量，加强对政府投资项目特别是重大项目的前期评估论证，提高投资项目决策的科学性。

二、严把过程监督关。项目招投标、工程变更、决策审计是政府投资项目建设过程中的三大关节点，我们纪检监察机关在督查时重点关注这三个关节点，将政府投资项目建设中“出事”可能性的空间大大压缩。进一步发挥招投标大中心的功能，促进各类交易活动的公开、透明、规范、高效。严格规定政府投资项目必须按照批准的初步设计内容进行建设，建设单位既不能擅自增加建设内容，也不能随意提高建设标准，确需变更的，变更联系单位必须经过设计单位、监理单位、项目负责人的集体会商，方可实施。严格规定所有政府投资项目必须列入年度审计计划，实行“必审制”，并对重大项目进行跟踪审计，推行审计与财务管理一体化模式，使关口进一步前移。

三、严把资金监管关。在项目确定的同时要落实好建设资金的来源，资金拨付要及时。市监察局应督促财政部门设立政府投资项目资金财政基建专户，实行专款专用，项目一经批准，不得追加资金，加强对资金拨付环节的监管，严格按工程进度拨付建设资金，对项目单位工程进展、资金使用等情况实行动态监管。

四、严把责任追究关。市监察局应该主动会同有关部门共同研究制定我市政府投资项目责任追究制度，对各监管部门实施责任追究。责任追究的对象，主要是指在项目决策、审批、资金拨付、建设、审计等过程中，监管不力、失职渎职、违反政府投资项目管理程序，造成一定后果的主管领导和工作人员。造成严重后果和不良影响，或者给国家、集体造成重大经济损失的，除追究直接主管人员的责任外，还应根据党风廉政建设的有关规定，追究单位主要领导的责任。构成犯罪的，要依法追究刑事责任。