城区非税收入征管体系的思考

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政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近年来，我区不断加强财政专户和“收支两条线”管理，非税收入规模快速增长，占财政收入的比重越来越大，已成为我区经济和社会各项事业发展的重要经济来源，管好非税收入，对促进财政良性发展起着十分重要的作用。

一、我区非税收入管理的现状

（一）非税收入的构成。

我区区级财政收入构成主要由税收收入和非税收入两部分组成。非税收入主要包括行政事业性收费收入、专项收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等。

（二）非税收入的特点。

1、非税收入规模不断壮大。尤其是2008年8月实行非税收入收缴制度改革以来，我区加快了非税收入进财政专户的速度，确保了政府非税收入及时、足额地缴入财政专户、金库。2007年，我区非税收入额为31641万元，其中，纳入预算管理10672万元；2008年，收入额为36522万元，其中，纳入预算管理17543万元）；2009年1-9月，收入额为30708万元，其中，纳入预算管理10022万元。

2、非税收入管理不断规范。一是强化“收支两条线”管理。1996年我区设立了财政专户，区属行政事业性收费、罚没收入、其他收入等全额缴入财政专户管理，支出按计划拨付使用，2008年纳入财政专户管理的资金达16005万元，相当于1996年的十倍。二是实行国库集中支付改革和综合预算。2006年，我区实行国库集中支付改革，预算单位资金统一管理，财政资金一个口子拨付。2009年将单位的非税收入全部纳入预算范畴，按照零基预算的原则，确定单位的非税收入年度计划，形成科学合理的征收激励机制。

二、我区非税收入管理存在的问题

(一)思想认识上存在误区。

一些部门、单位领导和工作人员对非税收的认识仍停留在自收自支自用认识阶段，对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金。认识不到位带来工作上的不同步，一些部门非税收入今天缴专户，明天就打报告找财政要钱。

（二）管理方式不到位，政府难以统筹调剂。

几年来，我区对收费等非税收入实行财政专户管理和“收支两条线”管理，作出了有益的探索和实践，但在政府调控、集中规范统筹管理上却是步履艰难。如2007年我区对部分单位的非税收入统筹了240万元，仅占当年非税收入总额的0.7%。2008年调控统筹1916万元，占当年非税收入的5%。可以说，统筹难度十分大。目前对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用、多收多用、多罚多返”，造成了有钱的部门收入调控不出，无钱的单位攀比而纷纷向财政伸手，既增加了财政负担，又造成了分配不公。

（三）财政职能被肢解，难以充分发挥作用。

实际中，非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，财政职能被肢解，难以发挥整体效应。纳入财政专户的预算外资金名义上为财政性资金，实则为部门单位使用；纳入预算内的行政事业性收费、政府性基金也基本上是列收列支，不能有效地形成地方可用财力，无形中虚增了一块财政收入，影响了地方财政职能的充分发挥。

（四）法制不健全，缺乏监督约束机制。

目前，我区在非税收入管理上依据的大多为行政规章和规范性文件，而没有制定较为完备的规章制度和法律法规，对非税收入立项、收入征管和支出安排都存在较大随意性，缺乏有效地监督机制。由于财政部门的强制执行手段有限，对管理中出现的违纪违规行为缺乏强有力的约束，既影响到政策的严肃性，又影响到了财政形象。

三、进一步加强非税收入管理的对策

非税收入日前已经成为从中央到地方财政改革的一个突破口，其规范的最终目标应是财权上收，将全部的非税收入收归国库，纳入预算，充分发挥非税收入在优化资源配置、发展社会公共事业、制止收入流失和增加财政收入的作用。要从根本上改变非税收入管理中存在的种种弊端和体制缺陷，就必须在认识上有所转变，体制上有所创新，在管理上有所突破。

（一）树立非税收入的新理念。

要逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念，真正把理念统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。非税收入是国家制定政策授权有关部门和单位在依法行政过程中取得的，与税收收入一起由政府统筹安排，成为政府可用财力。

（二）实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力。

一是将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。

二是积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。

（三）改进征收方式，真正做到“以票管收”。

非税收入资金额度大，涉及面广，征收工作难度大，而且征收手段比较薄弱，法制制度不健全。因此需要完善“源头控收，以票管收，依法尽收”的管理模式，建立运转协调、规范透明、廉洁高效的政府非税收入征缴机制。

一是改进非税收入的征管方式，丰富完善征管手段，努力做到应收尽收。

二是加快非税收入收缴改革步伐，以有关部门、机构的职责分工和相互制衡为基础，以收缴分离为目标，建立“单位开票，银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，进一步规范非税收入的收缴行为。

三是加强账户管理，取消执收单位以各种形式设立的非税收入过渡户，将非税收入纳入国库单一账户体系，实行直接缴库或集中汇缴，规范收入收缴程序，减少资金收缴环节，提高资金使用效益。

（四）加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制。

一是不断完善我区非税收入管理的相关制度办法，规范部门行为，提高资金管理和使用的科学性。实现非税收入管理的经常化、规范化、制度化，对非税收入征管中的各种违纪行为，严格依照相关法律法规，追究有关部门和单位的主要领导和相关人员的责任。

二是加强非税收入管理的透明度，自觉接受各方面的监督。加大非税收入的检查监督力度，把非税收入作为财政监管的重点，与纪检、监察、审计、物价等部门密切配合，齐抓共管，定期对非税收入收支情况进行检查，保证非税收入应收尽收和使用的规范性。