城区拆迁资金管理情况的思考

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自20*年*市区城建体制实施以来，在市区两级政府的共同努力下，*市主城区的拆迁工作取得了令人瞩目的成绩，确保了一大批重大基础设施项目相继建成和开工建设，强化并优化了我市基础设施的供给状况，使投资与建设环境大为改善、人民生活质量明显提高，有力地推动了我市区域经济的迅速发展。但随着市场经济体制改革的深化和城市化进程的加快,拆迁工作不仅关系着城市居民的切身利益，也影响着城市建设和社会稳定,更关系到改革和发展的大局。因此完善市与区、区与街办拆迁体制，进一步加强拆迁资金管理显得尤为重要。现结合*市主城区（*区）三年多的拆迁资金运行情况作如下分析思考。

一、我区拆迁资金管理现状

我区的拆迁工作由区拆迁办牵头管理，区财政负责资金筹集和核算，各街办负责组织实施。拆迁项目概算首先由各街办编制报送区拆迁办审核，再由区政府办转区财政复核，最后由区财政局将复核结果上报区政府审批。拆迁资金的核拨流程是：在区政府批准的概算范围内，由区拆迁办按招投标合同价、拆迁进度及审计报告等制单报分管拆迁工作区长审批，区财政根据区政府审批单核拨给项目实施街办，各街办再根据项目实施情况将拆迁资金及时拨付到项目拆迁公司和相关单位。

根据*区财政局2009年6月对观音山、任港、钟秀、文峰、狼山镇五个街办拆迁资金管理工作的调研情况，上述五个街办都能按区财政局的要求做到专户核算拆迁资金，专人登记项目台账，均实行电算化记账，均执行行政单位会计制度，大部分在往来科目下按拆迁项目进行明细核算，但因使用的财务软件不统一，报表数据反映不够直观，资金结算与分析必须借助另行登记的项目台账。经对各街办上报数据统计，20*年至2009年4月底五街办计收到区财政拆迁资金拨款23.35亿元，同期拆迁支出18.35亿元，2009年4月末账面时点余额5亿元。

二、资金管理中的存在问题

1、管理口径不统一。全区年度拆迁计划由区拆迁办统一编制，原则上全区拆迁项目均应由区拆迁办扎口管理，但事实上*开发区的拆迁项目（工业）未纳入拆迁办管理范围；全区年度城建项目计划由区建环局统一编制，原则上全区城建项目均应由区建环局扎口管理，但事实上景区、开发区的城建项目未纳入区建环局管理范围。这种管理体制在实际操作中有些不顺，不便于全区统一政策和口径，在政策、制度的执行方面难免存在差异。

2、财务核算软件不统一。各街办拆迁专户使用的财务核算软件各不相同：狼山镇、钟秀两街办使用国强浪潮财务核算软件，观音山、任港、文峰使用乡镇财政信息系统核算软件，而区城投公司（区拆迁资金专户）使用用友财务核算软件，在科目设置和财务核算体系上存在部分差异，不便于区财政加强对街办拆迁资金的及时监管。

3、对开发区、景区的管理体制不明确。区政府对景区、开发区统而不统的管理现状，难以调动基层人员参与管理的积极性。具体工作中表现为在资金筹集、核算方面存在依赖思想，缺乏主人翁意识，被动应付，不利于提高资金使用效益。在区财政资金趋紧的形势下，两区只向区财政申请部分城建资金，还有部分直接在公司贷款户中列支，不便于区财政及时掌握项目资金使用的全面情况。

4、相关拆迁政策已不合时宜。在20*年市政府将城建体制下放区级的同时，拆迁管理体制未能按城建体制同步下放；市政府在2003年调整确定的拆迁标准至今仍在执行，显然已不符合现今的市场行情；市拆迁办制定的区位价补偿政策没有适时调整，基层拆迁难度较大，在一定程度上影响了拆迁进度；另外，市拆迁办要求区政府在领取拆迁许可证之前首先必须把拆迁资金按招投标价全额汇入市拆迁办指定的专户，且公告期限较长，然后方可按项目合同和拆迁进度分期拨付使用。这种管理模式虽然保证了拆迁资金的安全到位，确保了拆迁户的利益，但增加了区政府的融资成本，影响了区级拆迁资金的合理调度。

5、相关部门对区位价补差资金管理不到位。因观音山地区拆迁安置工作的特殊性，区政府授权观音山街办办理区位价补偿单的填制和下发工作。但观音山街办没有对其开具的530元/平方米的区位价补偿单及时汇总建档，也未报区拆迁安置办备案。这样，在安置程序中，低价位商品房开发公司从安置户手中收取并向区财政提交的补偿单的真实性就得不到准确核实，势必给安置工作中的资金结算带来不便，给审计工作也带来难度。

6、区四大国有公司专职财务人员不足。在市级城建事权下放而人权没有配套下放的情况下，区级相关部门的人员编制都紧，人少事多矛盾比较突出。目前，我区城投公司财务工作由区财政局人员兼职，开发区总公司和东城公司财务工作由开发区财政局人员兼职，天一置业公司财务人员（区财政局委派一名总账会计）兼职销售部的工作。专职财务人员严重不足，兼职人员疲于应付，管理水平难以提高。加之，下半年约62万平方米的安置工作量将占用兼职人员很多工作时间，日常财务核算和财务分析工作的及时性得不到保证。

7、五大公司注册资本较小，融资额度受到一定限制。2009年4月底，区政府五大投资公司的注册资本总额为5.28亿元，其中：城投公司1.18亿元，开发区总公司1.1亿元，东城公司1亿元，景区总公司1亿元，天一置业公司1亿元。自2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，我市土地市场很不景气，作为我区拆迁资金主要来源的土地出让金收入入不敷出，区政府推进“双百双十”项目的资金筹集渠道只能是向银行融资，而目前五大公司的资产负债率均已达到80%，再融资受到额度限制。

8、安置房建设滞后，超期过渡费负担较重。20*年起，*市区全部采取向拆迁户提供低价位商品房的拆迁安置方式，主城区承担的低价位商品建设任务很重，经多方努力，到2008年底，*区已完成8000多户的安置工作，较好地解决了最为广大拆迁户所关注的过渡难、安置房建设迟缓不到位的问题。但仍有5000余户群众在外过渡，区政府在今后几年内仍将承受每年约4000万元超期过渡费的巨大压力。少数未得到理想安置的群众在泰然领取超期过渡费的同时依然对政府心存不满。

9、其他相关问题。部分拆迁公司不及时送审，审计、结算工作滞后；非居拆迁成本较高，不确定因素较多；街办城中村改造项目资金筹集难度很大。

三、强化拆迁资金管理的建议

1、城市政府的主要职责要从原来规划、建设、管理三个环节转变为规划、建设、经营、管理四个环节,把城市经营摆上重要位置,积极探索城市发展的新思路。建议市政府要充分考虑区级财力、人力的实情，科学安排拆迁项目，适时合理调整房屋拆迁补偿标准，为区级拆迁工作的顺利实施打好政策基础。必要时应向区级提供对口管理的人力资源和技术支持。

2、建议区政府要进一步完善区与街道、开发区、景区的管理体制，充分调动基层财务管理积极性，合理节约拆迁资金，提高资金使用效益。同时，建议在业务监管上将开发区拆迁项目（工业）纳入区拆迁办扎口管理，将景区、开发区的城建项目纳入区建环局扎口管理，进一步理顺管理体制。

3、在年初编审拆迁计划和城建计划环节，建议区政府及相关部门要充分权衡可能与需要，增强工作的计划性，既要考虑市里的考核任务，也应兼顾实际需要和财力与人力可能，及时向市政府提出反馈意见，有序推进拆迁工作，摊子不宜过大。

4、在资金筹集环节，市区政府要加快土地上市的运作，确保土地出让金的早日回笼；区财政要充分发挥城市资产的综合效益,走以城聚财,以城兴城的新路子，促进投融资体制改革，突破城市建设瓶颈，创新破难，用活存量资金，适当增加五大公司的注册资本，通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种方法，全方位筹措城建资金，切实保障拆迁资金的及时到位。既不能害怕负债而耽误必需的基础设施的建设，进而影响当前区域经济的发展，又要避免盲目举债无力偿还而破坏长远的可持续发展，要建立相应的投资风险机制和投资约束机制。

5、在资金使用环节，区财政要进一步加强对街办的资金监管。拆迁资金下放到街办管理以后，可以进一步强化拆迁资金的审核工作，对街办财政所（科）的财务管理水平要求也相应提高。区财政应统一全区各街办拆迁资金管理制度和财务核算软件，进一步规范资金管理程序，更好履行财政管理和监督职能。区政府拨付给街道的19%推进费中只有1%的工作经费可列入街办预算外收入，另18%的调节经费街道应在拆迁项目间调剂使用，特殊附属物的补偿也应在18%的调节经费中列支，区政府不再另行补偿。

6、在工程管理环节，建议相关部门要做实征地、拆迁的前期调查工作，加强协议签订过程中各相关单位的责任落实，缩小协议补偿与实际补偿金额的差距，降低拆迁成本；在确定评标细则时，不能一味强调最低价中标，建议让公正处介入招标评价段的资格审查程序，防止低价中标、高价结算现象的发生；要充分运用相关政策杠杆引导群众认可拆迁、配合拆迁、主动拆迁，极大地加快拆迁进度，确保工程质量，提高财政资金使用效益。

7、在资金监管环节，建议区拆迁安置办各科室要建立健全拆迁项目台账和项目档案，包括电子表格台帐（特别是安置房购房凭证明细台帐、非居补偿明细台帐、超期过渡费发放明细台帐，530元/平方米区位价补偿台账等），规范审核程序。考虑到安置工作的滞后和复杂，超期过渡费核发的工作量较大，建议除当季调整部分按实结算外，其余均按季定日核发。区拆迁办可于每季末5日前审批好资金申报单，区财政于每季末10日前发放到街办财政所（财务科），以便各街办财政所（科）能定期发放到拆迁户手中，切实保障拆迁户切身利益，维护社会稳定。若因拆迁户的主观原因而延长过渡期的，区拆迁安置办应及时通知停发。

8、在项目结算环节，建议市、区拆迁办要联合推进审计、结算工作。在工程招标资格审查阶段，对不及时送审或不积极配合审计工作的低信誉拆迁公司，要根据不良记录取消其入围资格，确保财政资金的安全；对已审计拆迁项目的管理费，建议由区城投公司按审计数拨付到各街办，由各街办按项目实施情况把关拨付给拆迁公司，对项目结算不及时的拆迁公司，要研究制定相应的制约和跟踪管理措施，确保已完工项目的及时结算。

9、在拆迁户安置环节，鉴于低价位商品房建设成本与超期过渡费、融资成本、政府补贴等费用之和已逐渐接近普通商品房销售价的事实，建议政府从政策法规上弱化易地安置方式，鼓励货币补偿与产权置换方式，以“拆一补一”，“以新换旧”为原则，根据“拆建平衡，超前建设”的总体思路,以“利民、惠民”为着眼点，逐渐完善我区的拆迁安置配套法规，建立我区依法拆迁的法规基础，打造依法保护群众利益的平台。同时建议区天一置业公司要充分利用现代化的信息技术力量，让销售与财务数据联网，实现资源共享，提高工作效率，降低安置成本。

总之，拆迁资金管理是一个系统工程，一环套一环。只要哪个环节出现问题，相关工作就得耽搁着，而投入的资金、人力、物力是有时间成本的，耗不起。可见，完善管理体制、机制，提高工作效率是关键。市区政府必须科学计划、统筹安排，相关部门必须紧密配合，通力协作，形成全方位、多形式、多渠道，事前、事中、事后全程跟踪的管拨问效监管体系。只有环环相扣，一着不让，才能确保拆迁资金的科学、合理、规范运行。