区拆迁安置建设的思考

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拆迁安置是城市发展、城市建设中一项十分重要的工作，关系到全区经济发展和社会稳定，对加快中心城市发展、提升城市品位、改善城市环境、完善城市功能、维护社会稳定、推动城区现代化建设都有着极为重要的意义和作用。随着我区城市建设步伐的加快，拆迁安置工作日益繁重，成为各级政府工作的主要内容。在拆迁安置中，也出现了不少新问题。本着发现问题、解决问题的宗旨，笔者就我区拆迁安置中的现象作如下探讨。

一、*区安置房建设的现狀

截至08年底，我区累计约9500户拆迁户在外过渡，拆迁安置的压力很大。为加快安置房建设，区委、区政府提出了到09年春节前实现8000户拆迁户住得上房、拿得到房、看得到房的安居目标。为完成8000户的安置目标，同时按照超前规划的要求，全年安排低价位商品房项目25个。分成四类：一是09年春节前交付使用的项目，二是09年春节前基本封顶的项目，三是09年具备建设条件的项目，四是09年开始拆迁地块。一类、二类主要为落实今年安置目标任务的项目，08年以前的拆迁户将基本实现安置；三类、四类是为今后拆迁工作的配套安置项目，将逐步实现“零过渡”的安置目标。

二、安置房建设中存在问题及原因分析

总体上，我区安置房建设工作虽然取得了一定的进展，但也存在很大的问题和困难，有待解决。至08年底，我区在外过渡户数较多，达9500户，其中在外过渡户超过18个月有3300余户。由于安置房建设需要一个较长的周期，到2010年才可消化2008年前所有拆迁户。

(一)低价位商品房的建址较难选择。按目前惯常的做法，低价位商品房的建址往往选择较偏或相对较偏的区域。对此，被拆迁群众意见较大。大多被拆迁群众认为，拆迁安置后他们的生活远不如以前方便，无论上班、购物还是休闲、娱乐等都受到了极大影响。

（二）安置房地块拆迁扫尾工作进展迟缓。今年拆迁大环境趋紧，少数拆迁户漫天要价，扫尾工作难度加大，影响了建设进度。一些企业和单位出于自身利益和困难的考虑，对拆迁有抵触情绪；行政强拆、司法强拆基本处于停滞状态。有关部门对强制拆迁疑虑较多，对包括市政工程、安置房工程的拆迁支持力度不大，助长了一小部分拆迁户抵制拆迁的气焰。市区拆迁形势十分严峻。尤其是市区两级法院系统在行政案件中，出现了一些新的情况，发生了三十多起起诉拆迁许可违法、拆除违章建筑违法的案件，有些原告高价聘请外地律师诉讼，同时上网公布诉讼信息创造声势，争取舆论支持。市区两级法院在审理拆迁类案件中，每次均有数百人到庭，声援原告。这些案件目前不是政府败诉，就是拖延未判决，对拆迁工作影响极大。

扫尾工作的迟缓，影响到土地出让和工程建设。如城山小区二期，开发商因扫尾未结束，不愿接受土地；居士林地块因4户未拆影响两幢楼的建设；轴承厂周边地块、外滩小区等均因此增加了土地出让难度。

（三）安置房建设周期较长，不确定因素增多。造成安置滞后的原因有：1、市里在安置用地和其他用地拆迁计划次序上有问题，现在往往是某一地块急等着要拆了，才考虑安置点问题；2、由于在安置点的确定上区里没有主动权，市里确定的安置点不够合理，老百姓不能接受，需要反复沟通协调，久拖不决的情况时有发生；3、规划部门在划定安置地块红线的时候，对周围建筑物的采光、管线调整、环保等因素考虑不够，开工建设后矛盾暴露出来，影响安置房建设进度；群众因安置房不能开工上访不断，我区处于相当不利的工作局面；4、安置房开发建设的报批程序比较烦琐，与普通商品房的报批程序几乎一样，一般需要五到六个月时间，缺少一个“绿色通道”。市里下放的低价位商品房管理体制，下放的主要是责任，而权利没有下放。在已建成即将交付的安置地块中，因水、电、道路配套设施建设缓慢、规划设计要点更改、开发公司补差资金不能到位，产权证明单不能及时办理等多种原因使安置房不能按期交付。

（四）安置房建设过程中，拆迁安置办作为区级部门对参与低价位商品房建设的开发公司不具制约力，难于管理。部分开发商一味追求利益，在安置房规划、外观等方面降低标准；在房屋交付时，开发商以拆迁户安置为筹码与政府扯皮；安置房建设利润不高，麻烦较多，有实力、有信誉的开发商不愿参与，而一些实力弱、信誉差的公司，甚至不少从未从事过开发的公司大量入围低价位商品房的建设。

（五）我区开展安置工作时间不长，一些安置方面的政策尚待完善，具体工作中的操作规程、制度等还须统一规范。我办制定的一些规定难以得到市有关部门的支持，对开发商不具强制力。如开发公司预售时收取房款的办法、房款利息的计算问题；煤气初装费、有线电视费的代收取等原因造成拆迁户群体上访，很容易带来社会稳定问题。

（六）没有形成整体联动的拆迁安置工作格局。目前低价位商品房建设的推动和协调工作主要有两个层面：一是市低价位商品房建设领导小组，主要由市政府分管秘书长协调重大问题。二是主要由区政府分管区长和区拆迁安置办负责日常工作。我办不仅要负责日常管理，从低价位商品房的选址、规划、开工协调、销售、竣工验收、交付，包括信访接待，大量具体的工作要我办直接组织。少部分开发商甚至应由其负责的开发行为要我办负责，否则就认为其延期交房的责任由政府负责。我办仅有5个同志专职负责安置工作，对每年上百万平方米的低价位商品房管理任务难以胜任。

安置房建设滞后，由此带来了一些不良后果：一是政府为此承担巨额的超期过渡费。加上开发区，预计全年发放的超期过渡费将超过7000万元。二是由于安置不及时，新增过渡人口不断增加，造成了过渡难和老百姓私自违章搭建过渡房的现象。三是被拆迁人不能按时得到安置，也使政府的信誉受到一定影响，因而进一步加剧了拆迁难的矛盾。

（七）已建的安置房由于拆迁与其开发量不十分配套,造成一部分闲置。市政府有关部门对这部分闲置房拍卖速度较慢，为此，我区为这部分闲置房借款给开发商资金计13400万元。同时，我区天一置业公司小区配套房及店面房产长期闲置，积压可回收资金约38000万元。

（八）低价位商品房的结构和套型不尽合理。因为低价位商品房的建筑和销售不是完全意义上的市场行为，所以从设计到施工都没有像房产市场上的商品房那样精益求精，其结构和套型往往不能充分考虑到被拆迁户的实际需要和兴趣喜好，甚至质量也存在较大差异。即使各方面都建得很好，被拆迁户仍然会在心理上认为低价位商品房不如市场上其它的商品房，产生一种“低价位就是低档次、低品位、低水平”的误解。随着社会的发展和人们消费水平的提高，低价位商品房逐渐难以适应城市化发展的要求，难以满足被拆迁群众的居住需求，同时部分低价位商品房设计建设过程中的“脸谱化”倾向更加深了群众的不满。

（九）低价位商品房的物业管理难题多。当前低价位商品房安置小区对其公用设施、绿化、卫生、交通、治安、环境、收费等方面的管理以及其他各项服务还不够完善。有的小区物业管理制度不健全、缺乏可操作性，有关物业管理的政策和办法欠科学；有的小区服务不到位，收费不合理，财务状况不透明。同时，物业管理人员和被拆迁户之间缺少沟通和调解，有的小区绿化区域已被群众铲平，改种了蔬菜，严重影响了环境；有的拆迁户对小区的卫生环境、生活秩序、安全状况等不满意而不愿交纳物管费，有的甚至以物业服务不到位为由拒交物管费；大部分群众被拆迁后家庭支出加大，收入减少，生活水平下降，对社会抵触情绪日益强烈，这些都给低价位商品房安置小区的物业管理带来了较大的难度。目前，对公用照明、电梯维护等公摊费用都是采取的以政府收入垫支的方式，被拆迁安置群众均习以为常，这就给承担后续接管任务的街道、社区增加了额外开支，同时也对良性、有序的物业管理市场的形成产生了极大的负面影响。

（十）低价位商品房的成本总和趋高。2005年至今全区共计拆迁民居超过1.2万户，动迁资金达58亿元左右，共支付超期过渡费约1.6亿元。截至08年底，全区仍有9500余户群众在外过渡，区政府在今后几年内仍将承受每年约7000万元超期过渡费的巨大压力。从成本核算角度考虑，低价位商品房建设过程中的土地出让金、建筑成本、超期过渡费、财务成本、政府补贴等费用之和已逐渐接近普通商品房销售价，而被拆迁群众在泰然领取超期过渡费的同时依然对政府心存不满。

（十一）低价位商品房影响到社会稳定。低价位商品房的交付使用往往需要较长时间，其间很多被拆迁户只能依靠租房过渡，这给他们的日常生活带来了严重的干扰。而交房的滞后，也容易增长群众对拆迁工作的不满和抵触情绪。同时，很多被拆迁户本身对拆迁安置工作认识上存有误区，而低价位商品房安置小区又是被拆迁群众的集中居住地，这就给纠集群访事件的发生提供了客观环境。此外，让被拆迁群众让出自己的居住地或其它房屋进而指定他们选择低价位商品房、限制他们进入房地产市场自由选择，这种做法在某种意义上讲也是对被拆迁群众居住权、物权以及人身权的一种限制，从长远来讲不利于和谐社会的建设。

三、加强我区拆迁管理工作的建议

（一）适当控制拆迁规模。目前，我区的拆迁过渡规模较大，安置房建设满足不了拆迁安置需求，拆迁户在外过渡时间普遍在三年以上。另外，我区目前过渡房压力很大，拆迁户过渡租房费用上涨较快。因此，我们建议应适当控制拆迁规模，当年拆迁总量不得超过当年安置量的60％，能够暂缓的项目一律暂缓，以减少在外过渡群众，缓解各种压力。同时抓好各类拆迁项目的扫尾工作，让以往因拆迁受阻而不能发挥作用的项目顺利启动。

（二）建议启动强制拆迁。在目前形势下，社会稳定是压倒一切的政治任务，安置房建设地块不能完成扫尾工作，将会给我区的社会稳定带来极大的影响。所以对于安置房地块的扫尾工作，要在积极、稳妥的基础上，必须进行行政强拆和司法强拆，用事实教育群众能够按照拆迁政策洽谈拆迁。

（三）要超前进行安置房建设。由于以前我区安置点的设置、拆迁滞后于具体项目的拆迁，导致群众在外过渡的时间较长。下一步，我区超前规划安置点，做好安置房地块配套的论证工作，提前做好相关配套设施建设。同时为从源头上防止再发生以往的教训，出台《低价位商品房供应办法》，凡安置房未开工建设的，不得启动拆迁，不得发放低价位商品房供应意见书。低价位商品房地块拆迁前，也必须作好规划、环保等土地挂牌前准备工作，拆迁一完成就挂牌上市，尽量减少过渡时间。

（四）建议改变低价位商品房建设安置体制，整体联动，落实安置房建设主体。目前的低价位商品房建设体制不是真正的市场机制，低价位商品房地块拍卖竞争的不是安置房的品质和质量，完全以土地价格高低确定开发商，光凭外部监督难以保证安置房的标准。多次事实证明，政府的拆迁安置责任难以转移给开发商。不良开发商反而利用政府安置的紧迫性与政府讨价还价，甚至降低安置房建设标准而谋取利益，引起群众不满。在目前安置房建设任务很重的情况下，光凭天一公司也难以包揽所有安置房建设任务，建议由所在镇街组建天一公司分公司负责辖区内低价位商品房建设，区政府适当给予经济支持，真正形成市、区、镇街三级联动的安置房建设管理体制。

（五）加强研究，适时出台市场化补偿办法。按照《物权法》和即将出台的国务院征收条例精神，将来的拆迁征收都可能要实施市场化货币化补偿，拆迁按照同等地段的房价补偿，由拆迁户自由到市场上购房。对于商品房开发地块，在地块出让时带条件出让，力争实行原地安置。适当选择一些区位相对较好的地块，高标准建设部分低价位商品房并严格管理。政府的主要责任是加大商品房供应量，同时加快经济适用房等政策性房屋的开发，从而从根本上减小拆迁安置的压力，真正保证拆迁户利益。