工程建设领域防腐败调研报告

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标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，是我党深刻总结改革开放30年来党风廉政建设和反腐败斗争实践经验的科学结论，是新形势下加强反腐倡廉建设必须始终坚持的战略方针。当前我国正进入改革发展的关键时期，一些领域的体制机制制度还不完善，存在因权力滥用而导致腐败现象滋生的空间和漏洞，其中工程建设领域一直是腐败问题比较集中的易发多发领域之一，也是近年来党风廉政建设和反腐败工作的重点领域之一。中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》把“加强对重要领域和关键环节权力行使的监督”摆在了重要位置，落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、以及转变政府职能都对工程建设领域的监管提出了新的要求。工程建设领域治理和预防的与时俱进，创新机制，转变方式，对于提高投资效益，以保证公众利益，建立公平竞争的市场环境，从而最终实现社会资源的最优化配置至关重要。

本文通过对*市工程建设领域制度建设的推进、重点环节的监督、监管模式的创新等实践的分析，思考和探讨如何用改革和发展的思路进一步完善建设领域治理预防体系的构筑，从而更好地实现源头治腐。

一、推进制度建设，建立健全工程建设领域监管机制

改革开放以来，随着我市基础设施投资力度不断加大，建设项目规模范围日趋扩展，建设领域也逐渐呈现出违法违纪问题高发的状况。1995年，*市纪委、监察局在与建设局共同调研的基础上，对开展工程项目执法监察重要性、可行性进行论证。1996，全市范围内组织实施工程建设领域专项治理，由此拉开了工程建设领域监管的序幕。*市纪委、监察局从规范市场经济秩序、规范权力运行入手，从专项重点治理逐步转向系统综合监管，工程建设领域监管在总体上得到有效加强，有力地惩治和预防了工程建设领域腐败现象的发生，促进了工程建设领域的健康发展。十多年，我市在工程建设领域监管过程中通过发现纠正违法乱纪现象，不但挽回了重大经济损失，而且有力惩治了一批腐败分子，投资监管效果非常明显。

*市纪委、监察局在惩治和预防腐败体系中充分发挥制度建设的重要作用，准确把握制度建设的着力点，以制度创新推动整个工程建设领域监管体系的完善和发展。

1、加大制度的执行力

我市工程建设领域制度发展，充分体现了“立”、“行”并进，重在执行的特点。1996年，我市成立招标办，开始实行建设工程招投标制度。1997年，*市建设工程有形市场的成立使建设工程承发包由无形转为有形，由隐蔽转向公开。2000年1月1日，《中华人民共和国招标投标法》的颁布实施，使招投标工作真正走上了法制化轨道。《招标投标法》出台后，我市根据国家发改委、建设部和江苏省有关法律、法规，工程建设招投标监管由全过程的审查、审批重点转为备案管理、过程监督、依法查处违法违规行为等重点环节的监管。2002年，全市工程招投标监管方式又发生标志性转变，实行招标制度，不具有组织招标能力的招标人必须委托具有相应资格的工程招标机构招标。2003年，市纪委、监察局在广泛调研的基础上，协调建设、交通、水利、城管、财政、审计等部门制定出台《*市建设工程施工招标投标暂行规定》，规定全市范围内的房屋建筑、市政基础设施、交通、水利、电信、电力、燃气、园林绿化等工程依法必须进行施工招标。同年6月，涉及招投标的重点单位包括建设局、交通局、城管局等部门迅速贯彻工程建设招投标制度，严格执行招投标的有关法律法规和规定，制订出台了本部门工程建设招投标实施办法、实施细则和程序规定。自此，全市各部门和镇级工程的招投标行为逐步得到规范，工程建设招投标成为一种理念深入人心。

2、增强制度的创新力

面对工程建设领域中不断涌现的新情况、新问题，*市纪委、监察局在制度创新上做文章、求突破，积极探索工程建设领域源头治本措施。针对部分建设业主以初次搞工程为由，规避工程建设正常程序的情况，2005年我市出台了《*市工程建设程序告知办法》；针对工程建设中变更随意、变更量较大，且愈演愈烈的情况，2006年我市在全省乃至全国首开先河，创新性地制定了《*市建设工程变更备案管理办法》；针对公开招投标限额以下工程发包无章可循、漏洞较大的情况，2006年我市又推出《*市建设工程施工竞争性发包管理办法》；针对一些中介机构出于自身利益考虑，不规范操作比较普遍的现象，2007年我市制订了《*市中介机构管理办法》；为进一步规范政府投资行为，实现项目建设投、建、管、用分离，2008年又出台了《*市非经营性政府投资项目代建管理办法》。此外，*市纪委、监察局还积极协调建设、财政、发改委、审计等部门及时出台了一系列配套制度，如“诚信考核和不良行为登记制”、“招投标工程主材备案制”、“项目管理班子、设备投入承诺制”，“投标企业投标保证金制度和中标后履约担保制度”以及“工程量清单招标”等制度，构筑起工程建设领域源头治理的预防体系。经过多年来的实践和完善，工程建设中一些群众反映强烈的以及顽固性的问题在*得到了切实有效的解决。

3、完善制度的保障力

*市纪委、监察局通过营造强有力的制度保障体系，加快推进建设领域科学的运行机制。一是规范工程建设管理实体类制度，切实做到有章可循；二是规范工程管理程序类制度，从建设工程项目报建、信息、招标投标、工程发包、合同管理、质量安全监督到施工许可证发放等都制定具体规定，做到程序合法，操作规范；三是规范工程管理监督类制度，建立健全工程建设制度执行的考核评价机制，把执行制度的情况作为党风廉政建设责任制考核、述职述廉的重要内容；完善制度执行情况的信息反馈机制，及时掌握制度执行过程中存在的问题，堵塞漏洞。如2008年市纪委、监察局制订《关于加强政府投资项目纪检监察的实施意见》，对政府投资项目的监察范围、监察内容、监察形式、责任追究作出了明确规定。通过这些措施，不仅使监督检查有法可依，也为规范我市建设工程领域起到了积极作用。

二、抓住关键环节，强化工程建设领域监督管理

由于工程建设领域本身的复杂性，工程建设管理体制滞后、工程变更大、工程造价偏高、工程后续管理不到位等问题逐渐暴露，工程建设领域滋生了一系列问题，显露出逐渐升级的业内腐败和违法违纪现象。实践表明，治理预防工程建设领域腐败现象，一定要寻找合适的切入点和载体实施监察，要在那些可能影响到工程质量和绩效的关键环节上入手。

1、抓住公开招投标环节

工程招投标是建设领域的核心环节，更是容易产生腐败的敏感地带。对招投标环节中有可能出现的不规范和发包中的“暗箱操作”，市纪委、监察局除了督促建设部门从严把好政府工程承包商的资质关，更从三方面进一步加强建设招投标环节的公开公正性。

（1）全面实行信息公开制度。对每一项进入招投标的建设工程项目，其招标信息包括招标公告、最高限价、中标结果等，都要在市建设局信息网、建设工程招标网及市建设工程交易中心，招标公告还要在市级以上报刊。另外，设定统一合理的招投标规则，完善资格预审办法和评标办法，使各投标企业在资格预审入围和评标程序上处于同一起跑线。

（2）开通计算机远程评标。2008年起，全市开发应用计算机远程评标系统，凡招标文件明确技术标采用量化评审且计入总分的招标项目，一律实行远程评标。同年4月，*所有的建设工程统一使用苏州市建设工程评标专家管理系统，随机抽取并语音通知评标专家，到其所在地建设工程交易中心通过苏州市电子政务网对投标文件（技术标）进行评审、打分，随机抽取的技术类评标专家中异地专家比例不少于50%。此举不仅实现了地区资源共享，更进一步提高了招投标的公正、公平性。

（3）规范招标机构的管理。一方面，建立招标机构及其从业人员信用考核办法，每季度对招标机构及其从业人员的业绩、质量、行为等进行考核，将考核结果与承接业务资格和退出制度相结合；另一方面，加强从业人员职业道德和业务知识培训，加强行业自律，增强人员素质，从而提高招投标工作质量。

2、抓住“无标底招标、合理低价评标”环节

针对工程建设领域虚假招投标、围标、串标等现象，我市积极推行“无标底招标，合理低价评标”法，较好地解决了采用“综合评标法”存在的评分标准弹性大、过程不透明和权钱交易等问题。一是取消标底，中价机构的工程预算开标前三天在建设有形市场向所有投标者进行公开；二是设定投标最高限价和最低控制价，最高限价根据中介机构的工程预算价确定，最低控制价由各投标价加权平均乘以一系数确定，投标报价高于最高限价的为无效标，低于最低控制价的报价需进行重点评审，个别子目出现不平衡报价超过规定限度将作为无效标；三是统一标书格式，技术标实行合格性评审；四是以有效报价范围内的最低投标价确定中标人；五是列出不宜采用合理最低价中标法的工程类别。实行无标底合理最低价中标法后，工程造价平均下浮率从原来的不到4%增加到近12%，而同期的工程质量却有所提高。近几年来，全市工程建设投资总额50多亿元，为政府节约资金达4亿多元。

为进一步降低工程造价，节省政府投资，根据主要工程材料占工程造价近三分之一的特点，*市还推行了主要工程材料备案制度。要求招标人在组织市场价格调查后，形成书面材料价格报告并报相关部门备案，备案后的主要材料价格，作为工程预算及评标时投标人成本分析的主要依据之一。中标人须按投标时承诺的品牌、质地材料施工，无权擅自改变主要材料规格、等级和标准。主材备案以来，每年也至少节约投资资金6000万元。

3、抓住工程备案管理环节

实行合理最低价中标法后，施工企业的利润空间大大缩小，施工方为追求利润想方设法在工程建设的各环节寻找突破口，中标后施工中的工程变更便是其中之一。*市纪委、监察局针对这一情况，牵头财政、建设、审计、发改委等部门，对建设工程变更备案作出明确规定：一是规定必须进行变更备案的范围。即凡使用国有和集体资金、国债、专用基金及其它财政性资金的房屋建筑、市政基础设施、交通、水利、园林绿化、装饰装修等工程项目的建设施工变更，必须进行工程变更备案；二是规定必须进行工程变更备案的标准。按不同工程项目制定了不同的备案标准，要求在每一工程项目中，单项或单个子目、工程施工变更总额、工程施工变更增加率这三项内容中只要有一项内容超过规定标准，就必须进行备案；三是规定必须进行工程变更备案的程序。要求工程建设活动任何一方提出变更都须经监理分析、业主同意、专家论证、变更设计后，经监理、设计、施工、业主等单位工程项目负责人签字加盖公章后主送市财政局备案，同时报送市建设局、审计局、计划委、监察局等有关单位备案。同时，还明确相关部门对工程建设的监督管理职责，明确违反变更备案管理办法的处罚措施，明确对工程量变更备案管理的检查制度，以保证备案制度顺利实施。工程变更备案制度实施以来，全市共有80多只工程项目进行了变更备案，累计备案金额近4000万元，变更部分的工程造价由制度实施前平均超出中标价30%下降到10%左右，总计压缩变更资金10亿元以上。

4、抓住限额以下工程建设管理环节

针对限额以下工程数量多、单项投资小等特点，市纪委又将监管重点转向限额以下工程建设项目竞争性发包的管理，要求全市投资额在50—100万元的工程项目必须进入市建设有形市场进行竞争性发包。50万元以下工程项目由建设业主在同级纪检组织的监督下，依照“公开、公平、公正”的原则自行组织招标。对自行组织招标的要求、方式、方法等规范化操作程序、违反规定的处罚措施都作出了明确规定。

5、抓住工程建设程序告知环节

在建设业主第一次办理工程项目的建设手续时，下发《工程建设程序告知书》，明确工程建设的规范化操作程序。一是告知建设业主在工程项目施工前需要办理的各类手续及各类许可；二是告知工程招投标中的相关规定；三是告知工程建设过程中涉及的工程变更需向相关部门进行备案；四是告知工程竣工决算审计时应遵循的操作规程。建设业主在领取告知书时要进行签名确定，一旦发现违反告知内容，将追究相关人员责任。

三、创新监管模式，提高工程建设领域监管实效

*市纪委、监察局在工程建设领域的监管过程中，科学把握监管对象、监管内容的特点，主动调整思路，采取了一系列针对性的监管措施，建设领域监管活动的综合性、有效性得到明显提高。

1、针对企业信用水平，开展建设市场信用考核机制

2001年，市纪委、监察局督促市建设局率先对全市建设施工企业进行业绩考核制度；尔后，又总结经验，趁势而上，于2004年将业绩考核制度调整为信用考核制度。自2005年起，对全市建设监理企业实施了信用考核管理。2006年，又制订了《*市勘察设计市场信用考核管理办法》，启动了全市勘察设计市场的信用考核工作。

2、针对施工企业资质要素，形成“控规模、调结构、夯基础”的资质监管模式

为严格企业资质标准，打造行业竞争优势，2006年我市下发了《关于加强建筑业企业资质评审管理工作的通知》，根据行业规模、市场培育进程、市场竞争充分程度等情况，将施工企业划分为“扶持”、“引导”、“鼓励”等类别。在资质评审时，对其资质评审的重点内容、资质条件的把握作出了明确规定，旨在进一步规范市场秩序。

3、针对企业市场开拓能力，加强对市外企业的规范管理

市外企业是市场开放后监管的重要部分，既要鼓励发展，又要规范管理。2000年6月至2004年7月，我市对市外企业工程质量、安全生产、文明施工、和现场管理开展了25次月度综合考评，取得了很好的效果。建设部门还先后制定了《关于规范市外单位进市承接工程勘察、设计和中介服务业务备案管理的通知》、《市外建筑企业进市承接工程施工业务资质核验管理办法》等规范性文件，为市外企业平等参与*市场竞争、依法开展经营活动消除了市场“壁垒”，目前外地企业标投额占到总投资额的近50%。

4、针对政府投资工程监管，推进政府工程代建制

各级财政资金投入建设的政府投资工程，大多集中在服务社会发展、关系国计民生的公益性项目上，其特点决定了必须要加强监管，管好用好资金。我市在政府投资工程监管上进行积极探索，实施专业化代建制度，并建立有效的监督制约机制，使政府投资工程投资、工期、质量都得到了有效控制。2007年仅政府投资项目审计监督一项，就核减1.75亿元,有效提高了政府工程的投资效益。

面对工程建设领域深刻而复杂的变革，我市纪检监察工作求新求变，与时俱进，积极构筑新型高效的治理和预防体系，不仅促进了一大批重点工程建设项目顺利进行，也造就了一批优秀的工程建设管理干部和纪检监察干部。但是，工程建设监督工作中还存在很多困难和问题，反腐倡廉工作的任务依然繁重，需要我们继续解放思想、开拓创新，把中央反腐倡廉建设的要求和当地实际创造性地加以结合和落实，以创新的精神和扎实的工作，大胆探索工程建设领域监管的新思路、新模式，不断开创工程建设领域监管的新局面。