发改委监督工作的若干思考

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所谓“一把手”，是指领导班子中居于首位的负责人。在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，“一把手”处于关键地位，起着重要作用，负有全面责任。抓班子，带队伍，干事业，都必须发挥“一把手”的作用。毋庸讳言，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，对有些单位、部门和地区党政“一把手”的监督仍是一个薄弱环节，并且成为一个公认的难题。因此，如何加强对党政“一把手”的监督，已刻不容缓地成为党的干部工作中亟待解决的重大课题。本文旨在对“一把手”监督难的原因及其对策作以下探讨。

一、“一把手”监督难的原因所在

“一把手”监督难有着复杂的原因，既有封建传统的影响，也有现实社会环境的影响；既有个人因素，也有体制、法制方面的因素。

（一）封建专制传统的影响

中国社会有着两千多年的封建专制史，在此期间，形成了以官本位和官至上为表征的中国官文化。这一官文化所反映的是拜权主义，与拜权主义相伴随的自然是形形色色的官僚主义、专制作风、极权现象、家长制现象等。自“五四”以来，消除官文化，弘扬民主，成为中国政治发展的一条主线，新中国成立后也从来没有放弃过对官文化的斗争，但官文化由于历史的惯性而继续发挥负面作用。1981年6月，党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》就封建专制传统对新中国的负面影响曾做过如下表述：“中国是一个封建历史很长的国家，我们党对封建主义特别是对封建土地制度和豪绅恶霸进行了最坚决最彻底的斗争，在反封建斗争中养成了优良的民主传统；但是长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难以防止和制止‘’的发动和发展。”改革开放以来，这种官文化的影响仍时隐时现于现实生活中，腐败的“一把手”在某种意义上是这种官文化的牺牲品，但也正是这种影响使得人民群众不敢和不能对“一把手”监督，从而存在监督意识不强的问题，这就又进一步促进了腐败的“一把手”在腐败的道路上越走越远。

（二）现实社会环境中不良因素的影响

在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，人际关系，人的生活方式、思维方式、利益关系等日益发生着急剧的变化。资本主义文化中腐朽没落的东西，随着国门的开放悄然进入并在许多方面影响着人们的思想。一些低级趣味的不良风气如吸毒贩毒、等亦沉渣泛起，加之体制转换过程中法制和权力制约机制不健全或存在疏漏，权力的寻租和出租市场逐渐形成，腐败现象就不可避免的出现了。许多“一把手”就是在如此环境下坠入犯罪深渊的，也正是这些不良因素的影响，使得对“一把手”的监督在观念上趋于淡化。

过去一段时间内，一些人错误地将仅适用于小农经济的“承包制”原封不动地运用于现代社会的权力结构之中，运用于当代社会管理之中，并特别时兴“一把手”“组阁制”。结果，弱化和淡化了“公仆意识”、“为人民服务意识”，却强化了“老板意识”、“雇主意识”，封建家长制得到复活。尽管近几年中央加大了反腐力度，惩治了不少大贪官污吏，取得了很大成绩，但不少地方仍存在“只打苍蝇，不打老虎”的现象，未能产生足够的威慑力和震撼力。部分群众和“一把手”身边的人有求于他或利用他谋求政治进步，自觉不自觉地还放弃了对“一把手”的监督。

（三）“一把手”个人问题

在现实生活中，“一把手”出问题，违法违纪，而又得不到有效监督，原因是多方面的，综合起来看，主要有以下几个方面：

首先，“一把手”思想素质低下，世界观出现了偏差，拒绝接受监督。突出表现在：一是理论功底肤浅，在大是大非面前，把握不住方向；二是个人私欲膨胀，享乐主义思想滋长，追求灯红酒绿的生活方式；三是组织纪律松懈，讲关系不讲原则，讲私情不讲党性；四是工作中独断专行，作风飘浮，听不讲他人的意见，一个人说了算。可以想象，这样一个思想境界低下，放纵自己欲望的人，一个私心杂念很重，把个人利益置于党和人民利益之上的人，是不可能正确对待监督，更不可能诚心诚意地接受监督，只会千方百计地拒绝监督或逃避监督。

其次，“一把手”在本地区本部门的权力往往处于至高无上的地位，致使同级不愿监督，下级不敢监督。无论一个地方，还是一个部门，“一把手”都处在权力的中心位置，掌管着人财物的决策权，决定着下属的前途和命运。如果“一把手”愈专制，愈独断专行，敢于监督他的人就愈少，投其所好的人就愈多。即使“一把手”比较民主，有接受监督的度量，但由于一些人信奉“多栽花，少栽刺”，“是非面前莫开口”的处世哲学，存在不愿监督、不敢监督的问题。

第三，“一把手”决策往往处在封闭运行状态，透明度很低，外部无法进行监督。这有两个方面的原因，一是有些决策活动本身需要保密。如干部使用的酝酿。二是有些“一把手”没有意识到是人民给予他这个职务，赋予他相应的权力，是党和人民的信任，而把职务和权力视作自己的资本，作为自己为所欲为的工具。在一些重大问题的决策、重要干部的任用、大额度资金的使用上，把民主集中制原则抛在一边，不商量，不讨论，个人说了算；或是搞假民主，走过场，对不同意见置之不理；或者不讲程序，一杆子插到底，集决策和执行于一体，事前不打招呼，事后也不向有关同志通气，其内情无人知悉，或者知悉的人极少；或是以需要保密为挡箭牌，应该公开的事情也不公开，使群众无法监督。

（四）制度层面的原因

邓小平曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”而“一把手”监督难的根本原因就是因为我们的制度在某些方面滞后于社会的发展，有的好制度还难以贯彻到实践中去。

1、干部人事制度存在弊端，选人失误

我们党一贯坚持“德才兼备”的标准选拔任用干部，正是坚持了这一标准，我们才选出一大批优秀干部，正因如此，我们的现代化建设才能不断前进。但不可否认，干部的任命制现象仍未根本改变，“一把手”的选举有时不能体现选举人意志，酝酿不够，发扬民主不够。“一把手”以下的副职和下属的升迁降级在很大程度上由“一把手”起决定作用。特别是腐败的“一把手”所在单位，所选所用的人都是和他搞“统一战线”的人，如此情形，根本谈不上对“一把手”进行监督。

2、“一把手”权力过于集中，自由裁量权过大

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。“一把手”腐败与权力过度集中有很大关系，同样“一把手”难以监督，跟权力过度集中也有密不可分的联系。有的“一把手”大权独揽，小权也不分散，将党的领导变成“个人领导”，决策权、执行权和监督权集于一身，监督只能是空头支票。腐败的“一把手”往往掌握人财物的决定权，决定着下属的前途命运。这样，敢于监督的人就愈少，投其所好的人就愈多，致使同级不愿监督，下级不敢监督。由于权力过于集中，“一把手”决策往往处于封闭状况，透明度低，外部也无法进行监督。

3、监督制度不健全，存在监督误区和盲区

虽然我们有党内监督、舆论监督、群众监督、党际监督等多种监督形式，也有不少好的规章制度，但针对新形势新环境下出现的新矛盾、新问题必须用新方法来解决，必须规定新制度以适应变化着的形势。而我们的一些以前行之有效的监督制度由于没有跟上社会发展，存在不少监督盲点，给监督“一把手”增加了困难。具体表现如下：

表现之一：监督内容、领域过于狭窄。市场机制的确立扩大了“一把手”的生存空间，对“一把手”监督领域应该随之扩展，不能仅仅局限于经济问题和生活作风等方面。那样，将会给低素质的“一把手”提供可乘之机，导致权力失控、运行失范、监督失灵。

表现之二：监督存在严重事后监督现象。监督的着重点应放在事前和事中，现实中却热衷于事后监督。对有违纪苗头的“一把手”提醒少、纠正迟，等到犯了大错误甚至造成无法弥补的损失之后，才去“监督”的现象仍然存在。

表现之三：监督权受制于执行权，监督机构缺乏相对独立性。纪检机关受同级党政机关领导，这就意味着受该单位的“一把手”领导。监督机构行使权力得向“一把手”汇报工作，使得监督权的效力大打折扣。

表现之四：监督渠道不畅，监督权缺乏可靠保障。群众监督由于“一把手”位高权重，决策又非阳光操作，难以监督；“一把手”的上级重提拔轻管理，疏于监督；舆论监督，没有相应法律保证，不敢监督；党内监督，由于腐败的“一把手”大权独揽，委员很难起到监督作用。

表现之五：监督协调机制和不健全，未完全形成合力。虽然法律上对群众监督、舆论监督、党内监督、行政监督等明确给予保护并制定了一系列的规章制度，但几者之间没有一个好的协调机制，合力尚未形成，仍存在孤军奋战现象。

表现之六：监督法规不健全。监督法至今未制定，尽管《党内监督条例》已颁布实施，但党政部门制定的有关监督的200多种规章条例中，又多重合，缺乏量性规定，难以把握，特别是对“一把手”应承担的各种责任的具体规定较少。

表现之七：监督教育不到位，对权力监督认识不足。同志多次强调，对干部，尤其是领导干部要“严格管理、严格要求、严格监督”，但监督观念、监督意识在群众中间仍十分淡薄，监督教育并没有落实。

表现之八：有好的监督制度不落实，存在形式主义。我们有不少好的监督规定，其作用没有得到充分发挥就是因为受到了某些形式主义的限制。以对干部任用工作的监督为例，中央纪委早就对选任主要领导干部“讨论决定前应征求同级纪委的意见”有明文规定。然而，有的党组在临开会讨论时才去“征求意见”，弄得纪委措手不及，有的甚至是在“生米煮成熟饭”的情况下才补个“征求意见”手续。

二、解决对“一把手”监督难的主要措施

对党政“一把手”监督难的原因是复杂的，要解决这一问题也不可能一蹴而就。按照中央提出的各级党组织对各级领导严格要求、严格管理、严格监督的指示精神，在当前乃至今后一个时期内，解决好对党政“一把手”的监督问题，应从以下几个方面入手：

（一）加强学习提高素质，强化“一把手”的自我监督。大力提高党政“一把手”的思想政治素质，切实增强“一把手”的自我监督意识，是强化对党政“一把手”监督的最基础性的工作。提高党政“一把手”的政治素质，要把树立正确的世界观、人生观、权力观和发展观放在首要的位置。人们的一切行为都是受思想支配的，其中最深层的是世界观、人生观和价值观，它们从根本上指导和影响着人们的活动。同志曾经指出：“树立正确的世界观和人生观，无论过去、现在和将来，对于每一个干部和党员来说，都是首要的问题。”特别是在改革开放、新旧体制交替的条件下，各级党政“一把手”如果对资产阶级思想在生活方式的影响丧失警觉，放松思想改造，发生变化和错位的可能性就随时存在。实践证明，近年来一些党政“一把手”出问题、犯错误，都是思想深处感染了“病毒”。解决好世界观、人生观和权力观的问题，党政“一把手”要自觉地学习马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立全心全意为人民服务和“立党为公、执政为民”的思想，坚决反对金钱至上和奢侈享乐的思想，把实现、维护党和人民的利益作为人生的最大追求和最高价值。党政“一把手”要不断提高对自我监督重要性的认识，按照“自重、自省、自警、自励”的要求，经常反思自己的思想和工作，警钟长鸣，发现问题及时纠正。上级党组织要切实改变重选拔轻教育的倾向，加强对党政“一把手”的思想政治教育，同时也要通过典型示范、典型警示教育等方式，督促党政“一把手”加强自我监督。

（二）公开政务，强化群众监督。普通群众参与监督，发挥对“一把手”的监督作用，关键是要让群众享有一定程度的知情权。首先要实行“一把手”政务适度公开制度，把有关重大事项的决策原因、决策依据、决策执行过程和结果，通过一定的形式向干部群众公开。特别是办理人、财、物等干部群众关注的事项，只要不涉及保密问题，都应做到条件、标准、程序、政策、结果五公开，接受群众监督，以公开保证公正。其次，要建立健全监督体系。包括信访举报和民意测验、民主评议为主的群众监督，人大和政法系统的法制监督，政协和群众团体的民主监督，报纸、电视、电台的新闻舆论监督等。第三，要让干部群众在领导干部的任免中发挥应有的作用。本来民意测验、民主推荐领导干部，是群众对领导发挥监督作用的一种有效形式。但目前参与这些工作的基本上还在少数领导层。因此，要不断提高领导行为透明度，使越来越多的干部群众对“一把手”的升降去留有发言权，从而使自下而上的监督更加有力。

（三）明确职责，强化管理监督。搞好对“一把手”的监督，要实行监督权与管理权相统一的原则。哪一级管理的干部就以那一级为主进行监督。各级纪检监察机关要实行“强化双重管理，反映同级，下管一级”的领导机制，加强同组织部门的联系，从党风廉政和思想政治建设两方面入手，抓住干部管理的各个环节，把监督寓于对“一把手”的严格管理之中。一是坚持对“一把手”的廉政谈话制度。在对新上任的“一把手”进行廉政谈话的同时，每年上级主要领导至少同下级“一把手”谈话两次，凡“一把手”出现失误或挫折，群众反映或发现有什么问题时，都应及时进行谈话，有问题的还应认真进行调查。二是对“一把手”严格实行定期述职、任职审计、回避交流、岗位轮换等制度。上级组织要对下级“一把手”工作和思想作风等情况进行定期或不定期的检查，不但要听“一把手”本人的汇报，也要多听取其他领导和干部群众的意见，使各级“一把手”经常处于上级组织的管理之中。

（四）发挥优势，强化党内监督。我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题，上级不是天天看到的，下级也不是天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”邓小平同志的这些教导，讲得非常实在。要抓好对“一把手”的监督，最重要的是要发挥班子的监督作用。当前必须解决好三个问题：一是要打牢监督基础，为相互监督创造必备条件。这个基础，就是讲正气。这是搞好相互监督的前提和保证。如果大家的认识不到位思想不统一，或者相互之间不能沟通，不信任，乱猜疑，搞戒备，或者不讲正气讲和气，不讲党性讲关系，那么相互监督便无从谈起、无法开展。要确立“监督是责任、监督是爱护、监督是培养”的思想，认真监督是对自己负责，对同志负责，对党的事业负责，真正从思想上把监督“立”起来。二是要掌握监督的方法，使相互监督在彼此接受中实现。相互监督是一种双向的、平等的、共同的监督。双方的接受程度怎样，影响着监督的效果。点拨、提醒、交流，是一种平等、双向的监督方法，是一种同志式、启发式的监督，这种形式易于沟通和接受，我们要很好地坚持和运用这种方法。作为各级“一把手”来讲，要认真执行《党内监督条例》，正确对待不同意见，善于集中不同意见。作为上级组织来说，不能因为下级班子有不同意见就认为这个班子有“内耗”、不团结，一有意见就想调换人马，关键要把握好互相制约的度。三是要营造人人敢于批评与自我批评的氛围。党内监督不能没有批评，没有批评的监督是无力无效的监督。开展批评与自我批评，首要的是敢于接触实际问题，现在有的怕字当头，不敢批评，批评上级怕穿小鞋，批评同级怕伤感情，批评下级怕丢选票；有的信奉好人主义，不愿批评，对违纪问题睁一只眼，闭一只眼，相互之间讳言“监督制约”；有的不懂方法，不会批评。“批评难，难批评”，已经成为影响和制约党内有效监督的主要症结。要改变这种状况，必须从各级“一把手”自身做好，提高开展批评与自我批评的自觉性，营造人人讲原则，人人讲监督的良好环境。

（五）革故鼎新，强化监督管理。选出好的“一把手”必须有一个好的用人制度，这也是解决“一把手”监督难的前提。因此，要继续深化干部人事制度改革，改变权力过度集中于“一把手”的状况。要认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，规范干部选拔任用工作。“选人用人，必须贯彻干部‘四化’方针，坚持‘五湖四海’和德才兼备的原则，坚持把政治标准放在第一位。”干部的优劣和是非功过，群众看得最清楚，也最有发言权。只有走群众路线，实行领导和群众相结合，才能真正把人选准用好。要减少干部的任命制，加大选任制、试用制、聘任制、交流制。建立举荐干部错误追究制度，约束和纠正“一把手”在用人上的滥用权力行为。对干部任免，必须做到集体讨论、民主集中、个别酝酿、会议决定，少数人赞成的不提名，未经组织人事部门推荐的不讨论，不能个人说了算。要加强对“一把手”的审计监督，推行领导干部经济责任制。审计监督不能仅仅是离任监督，而且要包括任前、任中监督，以保证审计监督发挥全程效力。还要增强上级领导与下级“一把手”的联系，每年有重点、有计划、有针对性地与下级领导班子“一把手”进行“诫勉谈话”，利用上级权威强化对下级“一把手”的监督。

（六）抓住重点，强化权力制约。对“一把手”监督的本质就是对权力进行制约，防止权力的滥用，纠正公共权力私有化和商品化的行为，保持权力不变质。要对权力进行制约，就要突出对用权监督这个重点。这是对“一把手”最实质、最重要、最经常、最直接的监督。当前特别要监督好三个方面的权力：一是加强对重大问题的决策权的监督。重大问题的决策正确与否，对一个地区、一个单位的建设和改革有着至关重要的作用。因此，强化对“一把手”决策权的监督，就要看“一把手”是否坚持集体讨论、民主决策；是否集体控权；是否走群众路线，群众是否满意；是否正确处理国家、集体和群众个人三者利益的关系；是否坚持从实际出发，实事求是。二是加强对用人权的监督。用人上的腐败是政治上最大的腐败。能否选准人、用好人，各级“一把手”具有举足轻重的作用。加强对“一把手”用人上的监督，要看其是否坚持“四化”方针和德才兼备的原则，注重群众公认，注重实绩；是否出于公心，严格按照组织程序选贤任能；是否坚持干部职务安排由组织决策的原则，带头刹住拉关系、走后门、跑官要官、封官许愿等消极腐败现象；是否充分发扬民主、走群众路线，不搞个人或少数人说了算。三是加强对用钱权的监督。对“一把手”经济上的监督，不但要监督他们是否乱花公款，化公为私，搞权钱交易，索贿受贿等问题，而且要防止个人随意决定重大开支和投资，不讲效益乱投资，不顾长远利益的杀鸡取卵，不量力而行地搞“轰动效应”，为追求任期“政绩”而搞“门面工程”，违背经济规律的枉交“学费”，以及“有钱就花完，无钱就借贷，还贷下一届”等不正之风。只有加强对“一把手”用钱权的监督，才能全面防止腐败现象，使改革和建设沿着正确的方向健康发展。