市基础设施建设投资的调研报告

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近年来，*市大力推进城市化和城乡一体化进程，每年确定一批投资额大的城市基础设施建设重点工程，其中城市基础设施体系集中包括了一批枢纽型、网络化和功能性的综合交通、生态环境以及能源建设项目，其巨额投资仅依靠政府财力以及其他国有投资无疑难以为继。借鉴国际成功的基础设施投融资模式，大力发展和积极引导非公有制经济，放宽市场准入，允许非公有资本进入基础设施、公用事业及其他行业和领域，实现资源利用以及投资效益的最大化，对促进*经济快速协调发展，提高综合竞争能力具有现实和深远的意义。

一、国外基础设施投融资主要模式

美、英、法、德、日等发达资本主义国家在城市基础设施建设投融资方面经过长期的探索和实践，形成了符合本国实际情况的模式，按照政府与企业的互动关系，其投融资模式各有千秋，各具特色。

1、美国的政府调控、企业投资模式。其基础设施投融资方式有四种：一是本着“谁受益谁出钱”的原则，设立专门的税费；二是发行市政债券，为城市基础设施建设融资；对于一些收益不足以偿还债务的建设项目，地方政府则通过特定的销售税、燃料税组合偿债；三是私人企业投资，政府提供优惠政策，如免交财产税等；四是由政府提供信用，允许开发公司发行政府担保的建设债券等。形成了市场竞争为主，私人企业或财团广泛参与的格局。

2、英国的盘活存量、公私合营模式。政府出售国有资产进行商业化运作，通过改革政府管理体制，调整政府和企业的关系，使企业成为真正的市场经营主体。政府推行PPP（即公私合伙项目）模式，其特征是由私人企业替代政府进行项目投资并提供服务，政府根据企业提供的服务质量定期向企业支付服务使用费。PPP方式通过企业间竞争提高了项目运行效率，推进项目按时、按预算实施，并确保了项目服务水平的一致性，其被广泛应用于民用基础设施、教育和国防领域。

3、法国的政府投资、委托经营模式。政府投资并实施监控，企业受委托实施经营管理，方式有三种：一是直接管理，地方政府机构直接负责项目投资，并承担所有风险，经营方从财政支出中得到回报；二是租赁管理，地方政府承担项目投资建设，承租企业承担项目经营费用及风险；三是特许经营权管理方式，承租企业承担投资和经营管理全部费用，负责设施运转和维护。

4、德国的政府与企业共同投资模式。政府作为城市基础设施投资和管理的主体，按级分工负责。非经营性项目由政府财政性预算投入或由政府向银行贷款投入；经营性项目通过经营权特许等方式通过市场融资，根据项目经营程度和重要性，由政府提供一定比例的注册资本金。

5、日本的政府投资、企业运营模式。城市基础设施建设资金来源主要有两种，一是中央及地方政府财政收入，约占50%；二是政府金融信贷系统的财政投资贷款，主要是全国邮政储蓄以及社会福利保险的年金。绝大部分城市基础设施推行有偿使用制度，实行企业化经营管理，政府对物价和企业管理者进行监督。

二、全市基础设施领域社会资本投资情况分析

从国外发达国家在城市基础设施建设投融资方面经验看，形成切合实际的政府投融资管理策略，合理界定政府投资领域，形成政府与社会资本良好互动格局，对全面调动社会资本参与项目投融资的积极性十分重要。

从总体策略看，现今*已有极少量基础设施领域率先探索吸引社会资本，但全领域的系统投融资模式尚未建立。其中，高速公路领域三年来共吸引社会资金4457万元，有效推进了高速公路网络建设；污水治理项目实行社会化招商，总投资5500万元的八都污水处理厂，通过上海民营企业三爱环境技术工程有限公司的技术和资本参与建设运营。但对于涉及面广、投资量巨大的基础设施领域，尚未形成覆盖全领域总体的投融资策略，未实现存量与增量的互补与不同领域的平衡，基础设施领域的资金供需矛盾仍较突出。

从投资领域看，社会资本在不同领域发展不平衡，尤其是非经营性领域社会资本进入的空间仍然较大。部分城市基础设施项目投资量大、建设周期长，并具有公益性、非经营性或半经营性特征，社会资本投资后回收成本并取得利润相对困难，“无利可图”使得社会资本面对这类投资需求踌躇不前。按照基础设施项目经营性程度，实行分类指导，通过优化市场环境以及政府引导的差别化政策，形成类别清晰、导向明确的市场运行机制，让社会资本“有利可图”，但不“唯利是图”，才能使社会投资者能够合理预测投资和经营风险，穿透众多基础设施领域与社会资本间“玻璃幕墙”，理性全面进入基础设施投资领域。

从互动关系看，政府在吸引社会资本过程中仍处于强势推进阶段，政府与企业间的良性互动效应尚处形成阶段。在资源配置方面，行政主导的惯性依然存在，政府在生产资料供给、项目动拆迁协调等方面有社会资本不可比拟的能力；在信息掌握方面，政府在规划编制、全社会基础信息资料获取方面始终处于控制地位；在投资体制机制方面，市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新投资体制尚需逐步建立，政府投资导向还不够清晰；长期以来，政府和国企承担基础设施领域的投资和经营职能，客观形成了社会资本的被“挤出效应”。社会资本在短期内，还难以与政府或者国有投资公司进行平等对话或公平竞争。特别在非经营性基础设施投资领域，政府与社会资本的良性互动局面尚需大力开拓。

三、促进本市基础设施领域社会投资的建议

1、合理界定基础设施项目经营性程度，进一步缩减政府直接投资的基础设施领域。政府需要结合基础设施项目资源性分析，掌握投资项目的经济与社会效应，对其近期与远期的经营性进行有效判断。政府投资管理部门可以借助投资咨询等中介机构的专业技术力量，按照项目经营性与否的分类原则，制定符合政府导向和项目需求的不同基础设施领域投融资策略，推进社会资本进行投资建设和营运。

2、优化投资环境腾让基础设施领域投资空间，吸引社会资本进入经营性基础设施领域。经营性项目能够通过收费等经营途径回收成本，获取一定利润，社会资本进入的基础条件成立。对于法律未明确社会资本禁入的经营性基础设施领域，相关国有、集体资本的退出变现，腾让出社会资本进入的空间，使得非经营性基础设施获得持续建设的资金来源。

政府可侧重通过进一步优化投资环境，建立起一套行之有效的市场运作规范与机制，明确政府、投资者、（产品或服务的）使用者在市场中应当承担的义务和享受的权利，使投资者能够通过市场运作规避风险，合理获取利润；取消社会投资进入市场的壁垒，加大投资领域的开放力度；完善价格收费体系，实行灵活的产品和服务的价格政策；规范和完善投资中介服务体系；转变政府管理方式，增强管理透明度；明确相关政策措施，使市场运作机制规范化。

3、通过政府政策导向形成基础设施领域投资空间，吸引社会资本进入非经营性或半经营性基础设施领域。这其中，政府应当建立相应的市场回报机制，合理控制投资者回报风险。非经营性和半经营性项目由于自身特点，不能通过经营手段回收成本，或者经营所取得的利润不足以补偿企业的成本。政府需要参与到此类项目投资中，承担部分投资风险，在测算政府长期财力总体支付能力的基础上，通过项目回购或者补贴等方式，给予社会投资者一定的利益补偿，以确保投资者能够合理回收成本并获得社会平均利润。政府对所有项目的投资、补贴、贴息以及其它各种政策支持都应形成政府的资产，形成投入、运营、退出、再投入的财政性资金的良性循环机制。

4、拓宽并利用新的融资渠道，为政府投资与社会投资形成良好融资构架创造条件。争取国家政策支持，积极探索发行地方政府建设债券、组建产业投资基金、住房抵押贷款或其它资产证券化的试点。吸引国外投资基金，同时探索直接在境外设立投资基金的有效途径。积极支持和规范信托资金产品，打通社会沉淀资金与重大工程项目之间的融通渠道。大力推动融资租赁方式的运用，扩大工业设备更新和产业升级的资金来源。加强与国际中介机构、境外行业协会的合作，利用好招商机制。抓住社会融资成本下降和企业债券市场扩容加快的时机，争取扩大企业债券的发行规模，推动基础设施项目建设。进一步改善对中小企业的金融服务，建立和完善中小企业担保体系，引导金融机构加强对中小企业贷款的支持力度。

5、坚持公平公正的社会资本招募机制，通过竞争推进社会资源的节省与政府投入的有效控制。政府管理部门应当向社会公众公布有关信息，使社会投资者能够充分掌握项目投资的相关要求。并采用竞争的方式招募项目投资方，取用提供最佳项目方案的投资者，确保项目建设和运营顺利进行，实现社会效益的最佳化。