建设局规划管理中的思考

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摘要：针对城市规划管理中经常面临要求日照时间大于国家最低标准的要求，以及保证眺望权等问题，本文根据《物权法》，分析了阳光权与眺望权在物权法定原则下的异同：国家最低标准的日照要求，属于所有权中相邻权的范畴，是规划管理必须满足的法定义务；而高于国家最低标准的日照要求以及眺望权，则属于用益物权中地役权的范畴。规划部门在对规划方案审批时，若没有得到相邻地块的许可，不能轻易满足开发商或城市居民的高标准日照要求以及眺望权要求，否则，规划部门看似提高了规划管理水平，实则已侵犯了相邻地块的法定物权。

关键词：物权法，阳光权，眺望权，相邻权，地役权，城市规划

一、问题的提出

在城市规划管理中，我们对日照问题并不陌生，规划部门在规划方案的审批中也特别注意日照时间问题，一般都是按照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-932002年版）的要求，对规划方案予以审批。但在规划管理中经常出现利害关系人提出其日照标准应大于2小时（如苏南地区大城市、大寒日）的要求，理由是其房屋现有的日照时间为6、7小时或更高，在相邻地块开发之时，应根据“以人为本”的要求，日照标准不能降低，或即使降低也不能按国家最低标准予以实施。当其要求规划部门不能满足其高标准的要求是时，有的则提出要对其日照时间的减少予以赔偿，有的甚至提出，因地块的开发影响了其眺望权，造成其房地产的贬值，于是提出索赔甚至上访。

对此类问题，规划部门内部本身也有不同认识，有的认为规划部门只需要严格按照《城市居住区规划设计规范》（GB50180-932002年版）予以审批就可以了；但有的提出从规划管理水平提高的角度出发，应当尽可能地提高日照标准；还有的同志认为原有住户的眺望权应当得到补偿；但也有同志认为眺望权没有法律依据，可以不予理睬的观点，等等不同的看法。

笔者认为，对日照权、眺望权产生分歧这一事实，说明我们对日照权与眺望权的基本法律属性还没有分析清楚，下面，本文根据《物权法》，对该问题予以详细分析。

二、物权法定原则

《物权法》第5条规定“物权的种类和内容，由法律规定。”这是我国首次以法律的形式明确物权法定原则，该原则又称物权法定主义，是指物权只能依据法律而设定，禁止当事人自由创设物权，也不得随意变更物权的种类与内容。物权是一项重要的民事权利，属于基本民事制度，根据《立法法》的规定，只能由法律规定。而且，物权是“绝对权”“对世权”，物权的权利人行使权利是排他性的，对其他所有人都有约束力。

物权法定被视为物权法的首要原则，在整个物权法结构体系中处于枢纽的地位。物权法定包括两个方面的内容，即物权种类法定、物权内容法定。根据物权法定原则，阳光权与眺望权必须首先是一种物权，如果某种权利根本就不是物权，也就谈不上保护，那么，阳光权与眺望权在法律中是如何规定的呢？

三、国家最低标准的日照要求属于所有权中相邻权的范畴

根据物权法定原则，阳光权如果是物权，必须由法律对其予以规定，而不能由当事人自由创设，在我国现有的法律体系中，对于阳光权的规定主要有两个法律：

《物权法》第八十九条“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”和《民法通则》“第八十三条不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”

从两部法律的规定可以看出，无论是《物权法》还是《民法通则》均把日照要求纳入相邻权的范畴，相邻权不是一种单独的物权，而是所有权的延伸和扩展，是所有权权能的体现。

根据物权法定原则，日照，准确地说是国家最低标准的日照要求属于相邻权的范畴。这里，特别要指出，《物权法》并没有简单地设定日照要求为相邻权，而是设定“符合国家最低标准的日照要求”属于相邻权的范畴。而根据物权法定的原则，高于国家最低标准的日照要求，由于法律没有规定，因此，它不属于相邻权的范畴。

这一点，对城市规划管理来说非常重要，在过去规划管理中涉及到的种种阳光权纠纷，就是因为没有物权法定原则，面对“高于国家最低标准的日照要求”，规划部门是否应当予以保护的问题一直众说纷纭。现在，可以明确地说：“国家最低标准的日照要求，属于所有权中相邻权的范畴，是规划管理必须满足的法定义务”。那么，规划部门又应该如何处理“高于国家最低标准的日照要求”呢？

四、超过国家最低日照标准要求属于用益物权中地役权的范畴

在旧城改造中，经常遇见旧建筑的日照时间能够满足国家或地方的最低日照时间的标准还是否要赔偿的问题。许多人认为，在新建筑建成之前，旧建筑已有的采光状态是其既得权益，任何人未经法定程序和法定理由不得限制，只要是既得权益受到了侵害，无论受到侵害后的采光状态是否符合国家规定的有关或地方标准，加害人都应该对旧建筑少获得的阳光予以赔偿。同时，由于房屋作为商品，其价值的体现包含有房屋的坐落地点、结构、朝向等因素，而朝向又是采光程度的代名词，由于遮光势必造成房屋价值的降低，遮光影响房屋价值降低幅度。因此，有人认为，无论旧建筑受影响后的采光状况是否符合国家或地方标准，只要新建筑对其采光造成了实际上的影响，新建筑的开发企业就有义务赔偿旧建筑居民的这一损失，而且情况严重的还应该赔偿精神损失。

对于以上观点，笔者不敢苟同，但糟糕的是，无论是面对媒体还是居民，当纷纷高举“以人为本”的大旗而要求提高日照标准时，规划部门找不到充分的理由对这种要求予以反驳，此时，往往会被扣上一定“规划水平不高”或“不代表广大居民的利益”的帽子。

今年颁布的《物权法》第一次设定了地役权，《物权法》第一百五十六条规定“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”该规定表明地役权具有以下特点：（1）地役权是按照合同设立的，设立地役权的双方是平等民事主体；（2）地役权是利用他人的不动产，所谓利用他人的不动产并不以实际占有他人的不动产为要件，而是对他人的不动产设置一定的负担；（3）、地役权是为了提高自己不动产的收益。

根据地役权的特点，可以看出，超过国家最低日照标准要求是为了自己便利——自己享受更多阳光，而限制他人的权利。国家对日照时间的最低标准是为了维护正常生活和生产的最低需要，而高于该标准的要求，已不是为了维护正常生活和生产的最低需要了，而是为了提高自己不动产价值，而对相邻地块设定的一种义务了。显然，这种高标准的日照要求此时已转换成地役权了。

因此，在《物权法》第八十九条关于阳光权的规定中，特别加了一个限制条件“不得违反国家有关工程建设标准”。这样规定，根据物权法定的原则，在“国家有关工程建设标准”标准下的日照，才属于相邻权的范畴，而高于“国家有关工程建设标准”的日照标准，则不属于相邻权的范畴，当然也就不是规划部门在规划管理中必须履行的义务。

根据物权法定原则，在满足最低日照标准后，相邻地块即有权对其阳光进行遮挡——阳光作为一种稀缺资源，每个地块拥有的阳光是一定的，如果只承认高标准的日照权，而否定相邻地块的遮挡权，则意味着相邻地块无法享受日照，对相邻地块的日照权形成了实是上的侵犯。必须认为，高标准的日照权并非受害地固有的自然权利，而是邻地之一种恩赐。经由邻地照射而来的阳光，其日照利益仅在邻地未利用之前方能享有。受害地所有人或利用人与日照经由地所有人或利用人如未设定有关禁止高楼建筑的邻地利用权(地役权)契约，受害地所有人或利用人不得以日照权受到侵害为由,请求排除侵害或损害赔偿。换言之，旧建筑之所以能向受到高标准的日照，是因为相邻地块没有开发，即其高标准的日照是相邻地块的一种恩赐。

搞清楚了这种高标准的日照要求的法律性质后，规划部门应当意识到那种“尽量满足相邻居民高标准的日照要求”的观点不仅没有法律依据，而且可能给规划部门带来极大的麻烦——规划部门有可能侵犯了相邻地块的合法权利！根据《物权法》第三十九条的规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”相邻地块有权对本地块予以开发，这是一种法定的权利，是一种“绝对权”和“对世权”，只要没有对他人形成损害，即没有侵犯相邻人的相邻权——国家标准的日照，任何人都无权干预，否则，就是对他人物权的侵犯。规划部门如果擅自提高相邻地块居民高标准的日照要求，对本地块所有权人而言则是所有权的一种限制，是两个权利人没有协商一致的情况下，规划部门擅自设定的地役权，属于“包办婚姻”。这种“包办婚姻”显然违反了市场经济主体的自愿、平等与协商一致原则，看似提高了规划水平，实则已侵犯了他人的权利。

五、眺望权属于用益物权中的地役权范畴

根据地役权的特点，可以看出，眺望权本质上本质上同其他地役权一样，是为了自己便利，而限制他人的权利。眺望权并非受害地固有的自然权利，而是邻地之一种恩赐：经由邻地A而看见湖景、山景或远距离眺望的权利，不是B地块与生俱来的权利，而是仅在邻地A未开发之前方能享有。如果要保证B地块的眺望权，必将损害A地块的所有权：即：为了提高B地块的不动产的价值，而对A地块设定了一定的负担。

虽然眺望权本质上和高标准的日照要求一样，同样属于地役权的范畴，但规划部门对眺望权的处理，却可能要比高标准的日照要求复杂。由于城市规划一经法定部门依法审批，即成为公共政策，根据《城市规划法》，是所有建设必须服从的法定的规范性文件。本文认为，在后开发地块拍卖或划拨之前，由于已经有了规划设计条件，而根据《城市规划强制性内容暂行规定》，建筑限高属于规划设计条件中的强制性内容。土地权利人在取得该土地使用权时，必须接受该规划设计条件，或者说，该土地出让合同是一个附条件的合同。

因此，由于眺望权属于地役权的范畴，B地块的权利人本身并没有权利限定A地块的开发来保证其眺望权。换句话说，只要A地块的规划设计条件是符合依法审批了的城市规划，A地块就有权在按照规划设计条件的限高要求进行土地开发。当然，B地块权利人可以与A地块权利人达成交易：A地块降低开发高度来保证B地块的眺望权，而B地块则给A地块予以适当补偿——这样，实际上就设定了地役权，即眺望权。

六、相邻权与地役权的区别

虽然国家标准的日照要求和眺望权分别属于相邻权和地役权的范畴，但在实践中，二者却有一共性：都对相邻地块设置了一定的负担从而提高了自己不动产的收益。那么，相邻权和地役权的区别究竟在哪里呢？

具体地说，相邻关系是指不动产的相邻各方因行使所有权或使用权而发生的权利义务关系，实质上是相邻不动产所有人或使用人行使权利的延伸或限制。相邻权不是一项独立的民事权利，更非独立的他物权，而属于所有权中的内容。在相邻权受到侵害的情况下，受害人一般可以直接根据相邻关系的规定，或直接根据其所有权或使用权受到侵害为由主张权利，但一般不得以独立的相邻权受到侵害为由，要求停止侵害、排除妨害、恢复原状、赔偿损失。而地役权是一种物权，它是归属于需役地人的物权。因此，在地役权受到侵害的情况下，权利人可以直接以权利受到侵害为由行使物上请求权。

总之，相邻权是为了维护正常生活和生产的最低需要，而由法律对相邻不动产的权利予以了限制；而地役权则是利用他人的不动产来提高自己不动产的价值，因此不能由法律设定，而是通过两个平等民事主体协商谈判的形式予以形成。

因此，国家对日照时间有一个最低标准，这是相邻权是为了维护正常生活和生产的最低需要；而能否看见湖景，则不是为了维护正常生活和生产的最低需要，而是为了提高不动产价值的一种奢侈。需要强调的是，地役权是通过双方交易形成的，而相邻权则属于法定义务，不能对相邻权进行交易，换言之，规划部门不能支持通过对受害方的补偿来降低受害方的最低日照标准

七、结论

根据物权法定的原则，本文对阳光权与眺望权进行了分析，得出了在城市规划管理中需要注意以下问题：

（1）国家最低标准的日照要求，属于相邻权的范畴，是规划部门必须履行的义务，规划部门不能支持通过相邻权交易来降低日照标准的要求，对于该权利的损害，权利人有权请求损害赔偿或排除妨害；

（2）眺望权属于地役权的范畴，它的设定必须有相邻地块之间的协议。在没有设立地役权之前，所谓的眺望权是不存在的，规划部门不能满足所谓的眺望权要求，否则是对供役地方地役权的侵犯。

（3）高于国家最低标准的日照要求，同样属于地役权的范畴。在当事人之间没有设立地役权之前，规划部门不能满足高标准的日照要求，否则，是对供役地方地役权的侵犯。

（4）城市改造中旧建筑的日照只要满足国家最低标准，旧建筑的相邻权就得到了保护。相对于改造前，其日照时间的减少，是源于相邻地块对其所有权的合法行使而造成的。该权利的行使，也即相邻地块的开发行为并没有没有侵犯旧建筑的物权，旧建筑针对日照时间减少而提出的赔偿没有法律依据。

参考文献：

1、《物权法释义》、胡康生、法律出版社、2007年3月

2、采光权的法律和经济分析、虞浩、江苏广播电视大学学报-20*年第1期