国民经济和社会发展规划的评价

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社会经济发展的最终目的是提高人民的生活质量，在中国实施的社会经济发展规划扮演着重大角色。国民经济和社会发展规划的实施势必对环境等产生影响，而环境质量是生活质量的重要组成部分，因此环境质量的优劣无疑应成为评价生活质量是否提高的标准之一。同时，保证资源具有可持续的支撑能力更是实现社会经济可持续发展的关键。因此，有必要对国民经济和社会发展规划进行环境影响评价。

环境规划是国民经济和社会发展规划的重要组成部分，是环境决策在时间和空间上的具体安排。是应用各种科学技术信息，在预测发展对环境的影响及环境质量变化趋势的基础上，为了达到预期的环境目标，进行综合分析后做出的带有指令性的最佳方案。其目的是在发展社会经济的同时保护环境，实现社会、经济发展与资源、环境保护相协调，实现可持续发展。随着人类对资源环境认识的不断深入，环境规划的作用与地位与日俱增。将环境规划切实纳入国民经济和社会发展规划中，是实现社会、经济、资源环境协调发展的需要，是落实以人为本的科学发展观的需要。

一、我国国民经济和社会发展规划的发展历程

社会或区域规划按规划所涉及的对象，可分为综合规划、专项规划和项目规划。专项规划是专门为解决国民经济和社会发展中某一关键问题而制定的规划。它可以是某些产业的规划，某些区域的发展规划，也可以是解决经济、科技、社会发展中某一“重大课题的规划”。

自新中国成立以来，国民经济经过三年恢复，从1953年开始实行第一个五年计划起，到现在已经制定和实施了11个国民经济五年计划。改革开放前，国家或地区发展规划的内容是用“国民经济计划”这一术语涵盖的，国民经济或地区被定义为“某一国家或地区范围内物质生产部门和非物质生产部门的总体”。“国民经济计划”虽然涵盖内容很广，但主要是关于“经济发展”的，即单纯的追求GDP的增长速度，并没有或很少考虑对环境、资源的影响，从而对我国的环境、资源造成了消极的影响。实际上“五五”计划之前的规划内容也确实如此。改革开放以后，社会经济发展范围远远超越物质生产领域，非物质生产领域在国民经济中的地位和作用越来越重要。原来主要指物质生产活动的“国民经济”概念似乎难以表达国家发展现划的内容范围。于是从“六五”计划开始改称“国民经济和社会发展计划”。意思是国家发展规划的内容不仅包括“国民经济”（物质生产活动），而且涵盖“社会发展”（非物质生产活动），又由于其中科学技术发展的特殊性和科学技术进步的特殊重要作用，所以又将之从“社会发展”中独立出来。这样，国家或区域发展规划的内容范围体系就归结为包括经济发展规划、科技发展规划和社会发展规划这样所谓“三位一体”的规划体系。之后，由于改善环境质量，全面提高人民生活质量的迫切需要，以及越来越明显的资源可提供能力对加快社会经济发展速度的约束，环境问题越来越受到重视。只有坚持“可持续发展”的发展战略，正确协调人口、资源、环境与经济之间的相互关系，才能使国家的发展走上健康、良性、持久的发展道路。

“六五”计划第一编第一章基本任务第十条提出：加强环境保护，制止环境污染的进一步发展，并使一些重点地区的环境状况有所改善，并且第三十五章“环境保护”明确了环境污染防治和环境管理机构建设的具体内容。“九五”计划明确提出“要实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展”，环境污染防治、资源合理开发利用与生态保护并重，环境保护的力度加强。在“十五”计划中，“人口、资源和环境”自成一篇，包括“控制人口增长，提高出生人口素质”、“节约保护资源，实现永续利用”、“加强生态建设，保护和治理环境”三部分内容，并且将生态建设与环境保护、水利发展和能源发展包括在十个专项规划之中，成为其中的三个专项规划。在“十五”计划中将生态建设与环境保护、水利发展和能源发展包括在十个专项规划之中，成为其中的三个专项规划。

二、我国国民经济与社会发展规划的目标和内容

1、目标

在我国，国民经济与社会发展规划的目标是国家及地方各级政府依据一定的价值判断而设定的未来的理想状态，它是对国民经济和社会发展的客观要求、方向要求和数量要求，同时也是选择相应实施措施的重要标准和依据，在国民经济与社会发展规划实施的过程中处于前提和核心的地位。

国民经济与社会发展规划的目标大体可以分为宏观经济目标和社会发展目标两类。宏观经济目标主要包括经济增长目标、增加就业目标、稳定物价目标和保持国际收支平衡目标等；社会发展目标则主要包括人口控制目标、缩小居民收入差距目标、环境与资源保护目标和保持社会稳定目标等。

2、内容

国民经济与社会发展规划的内容在不同的经济体制和社会环境下是不同的。在计划经济时代，我国的国民经济计划内容侧重于生产和建设，主要包括生产、流通、分配、消费、积累等社会再生产的主要方面，而对社会发展和人民生活方面的内容则反映较少，一般只涉及科学、教育、文化、卫生、体育和城市公用事业等方面的内容。在当前我国社会主义市场经济条件下，中长期规划的内容在一个相当长的时期内仍将以国民经济发展为主要内容，但与此同时，社会发展的内容也在不断得到加强，这在“九五”、“十五”以及正在实施的“十一五”规划中都有很好的体现，涉及的内容主要有人口控制、教育事业发展、劳动就业、居民收入、生活消费、社会保障、环境和资源保护、城市建设与管理、国防科技等方面。根据国家发改委对规划体制改革提出的要求—加强国民经济和社会发展总体规划的空间内涵并强化空间均衡和指导功能，在内容上，国家和地方各级政府国民经济和社会发展“十一五”规划都强调了空间布局和分区引导。

国民经济和社会发展规划的任务和内容，要通过一定的规划体系和规划指标体系具体体现。因此，建立一个科学完整的规划体系和规划指标体系，是顺利实现规划任务的重要条件。国民经济和社会发展规划由反映经济和社会各方面活动的规划所组成，各个组成部分之间相互联系、相互制约，形成一个有机整体。所谓国民经济和社会发展规划体系，就是国民经济和社会发展规划各个组成部分有机结合的统一整体。依靠这个相互衔接、相互补充的规划网络即规划体系，才能对国民经济和社会发展进行有效的规划。国家规划可以从不同的角度，按照一定的系列，形成一定的体系。

国民经济和社会发展规划体系可以按不同的标准划分，比较重要的划分有以下几种：

（1）按规划涉及的社会领域分为:经济发展规划、科技发展规划和社会发展规划实行经济、科技和社会协调发展的“三位一体”规划，是经济与社会发展的客观要求和必然趋势。经济的发展要靠科学技术的进步，经济、科技的发展又是社会事业发展的物质基础，三者相互促进、相互制约，只有具备了这样一个内容完整的规划体系，才能促进国民经济的全面发展，更好地满足人民的物质文化生活不断提高的需要，并为人们的全面发展创造良好条件。

（2）按规划涉及的对象分为：综合性规划、专项规划和项目规划。

综合性规划：国家对规划期内国民经济的主要活动、科技进步和社会发展所做的全面规划、部署和安排，如五年期的国民经济和社会发展规划纲要，就是国家综合规划的基本形式。

专项规划：专门为了解决国民经济和社会发展中某一关键问题而制定的规划。

项目规划：在社会主义市场经济体制下，对那些影响国民经济全局和长期发展的重大建设项目，也必须编制独立的中长期项目规划，纳入中长期国家规划体系，例如三峡工程项目规划、南水北调工程项目规划、西气东输工程项目规划、西电东送等。

（3）按照规划主体的不同分为：中央规划、地方规划与行业规划。

目前我国国民经济计划的最高管理职能部门是国家发展改革委员会，它会同其它中央管理部门编制的各个规划构成中央政府发展规划系列。地方政府规划也由地方发展改革委员会负责编制。

人类系统是一个社会—经济—自然复合巨系统，由社会子系统、经济子系统、生态环境子系统构成。因此，在国家规划和区域规划中，生态环境规划应成为综合规划的一部分，应与社会发展规划、经济发展规划和科技发展规划具有同等重要的作用和地位。但没形成社会发展、经济发展、科技发展和生态环境保护“四位一体”的规划模式。

三、国外社会经济规划发展历程

国外规划的发展历程与我国相比经历了不同的发展过程。自第二次世界大战以后，从法国开始，许多西方市场国家都先后不同程度地引进了计划调节机制，将指示性经济计划作为政府干预、调节经济的经常性工具，力求以此保持经济均衡增长和社会稳定，减缓经济的周期性波动。到目前为止，从各国经济计划的主要功能及计划与市场相结合的特点来看，西方国家的计划调节大致可分为六种类型：预测型计划、反周期（或行情型）型计划、增长型计划、结构型计划、协调型计划和战略型计划。几种规划类型的出现顺序与上述排列也基本一致。前三种类型的计划主要关注经济问题。随着地区发展的不平衡、环境污染的严重以及一些严重的社会问题的加剧，而转向结构型计划，结构型计划涉及到了经济、社会、文化各领域的全面均衡发展，虽然环境问题和资源的合理配置问题已被重视，但在规划中仍没有具体的表现内容。协调型计划希望能协调经济发展以及社会各利益集团利益，调节各利益团体对环境和资源占有的需求，但也只是提供多种可供选择的建议性指导方案。由于资源与环境容量的合理配置与资源恢复和污染控制越来越重要，而将资源价值和环境成本真正体现在社会经济发展规划中的方法又难于形成，于是在西方国家出现了最近的战略型计划。战略型计划只对经济发展前景及国家总体发展战略和目标进行描述，预测资源环境与社会经济发展的相互影响，但由于计算方法过于复杂，不再提出具体的宏观经济指标和社会指标。由此可见，如何正确地预测资源的支撑能力和环境的容纳量对社会经济发展的支持和约束作用及社会经济发展对生态环境的影响，将环境规划纳入社会经济发展规划之中，形成“四位一体”的国家规划或地区规划，已成为世界性热点问题。

四、对环境的调查及影响环境的因素

1、调查内容：自然状况、环境要素状况、经济状况、社会状况。

2、列入识别的环境因素：水、大气、固废处理能力及潜力、生态环境、环境敏感区、资源承载力、环境风险与自然灾害、国际履约中限定的环境因素。

3、列入识别的规划因素：产业发展、城镇化与区域发展、基础设施建设、资源环保建设、社会发展。

根据上述环境影响因子的识别与分析，结合国民经济与社会发展规划的主要内容、目标以及环境背景调查情况，建立环境影响评价指标体系。基于可持续发展综合评价的理论，应选择区域复合系统的构成要素—社会、经济、资源环境、综合4个方面来选择指标。综合指标是指反映区域复合系统社会、经济、资源环境3个层面相互联系与相互作用的指标。

五、环评的理论意义和实际应用价值

战略环境评价（SEA）是环境影响评价（EIA）在战略（法规、政策、规划和计划等）层次上的应用，是一个对政策，规划和计划及其替代方案的环境影响进行正规的、系统的、综合的评价过程，并把评价结论应用于决策过程中。国民经济与社会发展规划的环境影响评价属于规划和计划层次的战略环境评价。国民经济与社会发展规划本身的特性决定了对其进行环境影响评价的必要性：

1、政策性

政府作为公共利益的代表，有必要借助规划对社会经济发展进行有效干预。国民经济与社会发展规划是一项政府行为，是为一定的制度和政策服务的。这就要求其进行环境影响评价，达到从源头上防止环境问题发生的目的。

2、总体性

资源的有限性与资源需求的增长性，要求必须从社会经济发展的总体角度在全部资源的层面上选择规划方案，合理配置资源。国民经济与社会发展规划是资源这块蛋糕的分配者，各个部门只能是蛋糕的消费者。各部门要进行持续、合理使用资源，必须先考虑环境条件是否允许。因而，从规划制定到实施，都应对其进行环境影响评价。

3、兼容性

国民经济与社会发展规划的目标是多维的，有社会的、经济的、生态环境的目标，也有公共的、企业的、国家的、地区的目标等，其中生态环境目标对于维护多维目标之间的协调，起着异常重要的作用。判断生态环境目标是否达到，就需要进行环境影响评价。

4、协调性

这是社会目标和经济目标，企业目标和公共目标调和的必然结果。所以，国民经济与社会发展规划方案实质上是各部门各产业都相对满意的方案，同时对环境和资源的保护也应当兼顾，而对其进行环境影响评价可以判断这种协调是否合理，不合理的话，又能给予调整的参考。

国民经济与社会发展规划对于全国与地方社会、经济的发展具有十分重要的作用，引导着国家和地区的产业布局及结构调整，是重大工程建设项目立项的依据，对环境与生态影响深远。

六、现状分析和评价

国民经济与社会发展规划环境影响评价中，环境现状分析和评价主要应该包括以下几个方面：

1、相应的地域型生态环境问题分析，包含区域生态敏感点或敏感区域的空间特征。

2、国民经济与社会发展规划的执行情况以及规划实施期间的环境状况分析。

3、确定国民经济与社会发展规划实施后明显加重，并且可能达到、接近或超过地域环境承载力的环境因子。

4、与建设项目的环境影响评价主要考虑污染性环境影响不同，国民经济与社会发展规划环境影响评价应主要考虑国民经济与社会发展规划所导向的人们活动、行为对区域环境的影响。

5、环境目标与社会经济发展目标的相容性、一致性分析。

6、改善、减轻相关生态环境压力的相关对策与措施。

七、对策与建议

在充分理解规划的基础上，根据评价结果，有针对性的提出有利于消除或者减缓规划环境影响的对策与建议。

跟踪评价与动态管理检验国民经济与社会发展规划实施的实际效果、规划指标的完成情况、对规划提出新的调整意见、建立数据库、编制跟踪评价考核指标表，主要内容如下：

提出规划实施过程和规划实施后对实际环境影响动态跟踪，提出这种动态评价的评价内容、评价方法和评价计划，以及政府、环境管理部门、企业和公众在这种动态评价中的责任建议；

以列表的方法提出规划实施过程中各阶段的主要监督考核指标和应完成的环境保护工程。检查规划环境影响评价及其建议的减缓措施是否得到了有效的贯彻实施的检验要求；规划实施过程中持续的专家咨询和公众参与的要求和办法：检查规划环评中提出的环境影响措施的有效性，确定为进一步提高规划的环境效益所需的改进措施；确定审核本项规划环境影响评价的经验和教训的途径。