市农业保险发展情况调研报告

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在世纪之交的十多年里，我国的经济发展正处在一个基本结构转变的阶段。上世纪90年代之前，我国还处在工业化前期发展的最后阶段，农业还要给工业发展提供一定程度上的积累。到了90年代中期后，我国基本上完成了工业化的发展阶段，工业开始有了一定的能力来支持农业的发展。进入21世纪后，由于我国经济连续地高速发展和综合国力的迅速增强，使得我国的基本经济结构进入了“工业支持农业，城市反哺农村”的发展新阶段，加快建设农村社会保障体系就是实行这个战略转变的一个重要方面。

建立农业保险制度是缓解工业化进程中社会结构转换的矛盾，减少和化解经济转轨给农民带来的风险，保持农村稳定和社会安定的必要条件。我国农业保险制度长期滞后，广大农民一直游离于社会的保障网之外，农业经营中面临的风险基本上由个人或家庭来承担。这种状况，不利于深化农村改革和农村经济的可持续发展，而且不利于整个经济和社会的协调发展。××市农业保险发展一直相对缓慢，制约着经济的协调发展。

2008年4月——2008年12月，“××市农业保险发展现状及趋势研究”课题组对××地区农业保险开展情况进行实际调查，并在此基础上多次与有关部门专家进行研讨分析，总结了××农业保险发展的现状，并对未来××地区农业保险发展趋势进行了预测分析，提出了新的发展思路。

一、我国及××地区农业保险发展现状

（一）我国农业保险发展现状

我国是农业大国，农业在国民经济中的地位举足轻重。我国又是世界上自然灾害最严重的国家之一，据统计，20世纪90年代，我国自然灾害造成的直接经济损失额年均达1747亿元，占gdp的比重平均超过3%，农业的成灾面积占播种面积和受灾面积的比例分别超过20%和50%，近年来自然灾害损失更是呈上升趋势，新华社北京8月14日电国务院办公厅近日印发的《国家综合减灾“十一五”规划》指出，近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋约300万间，直接经济损失近2000亿元。在自然灾害损失中农业最为严重、最为广泛，而农业承受灾害损失的能力却最为薄弱。因此，农业更为迫切地需要保险保障。但是，我国农业保险的发展却非常滞后。

我国农业保险业发展经历了20多年的历程，既有创建之初的快速发展，也有商业化运作的萎靡滑坡。从总体来看，大体可分为几个阶段：

我国农业保险始于建国初期，到20世纪70年代由于种种原因而停止。自1982年农业保险业务恢复以来，其发展大体经历以下几个阶段：第一阶段，1982－1986年的恢复试办阶段。保费由23万元增长到7803万元，年平均增长率为386%，年平均赔付率为112.12%；其后，1987—1990年的平稳发展阶段。政府加入了农业保险的队伍，政府、保险公司和农民共同承担农业保险的风险，农业保险出现平稳发展，保险范围涉及农、林、牧、渔各业，经营险种60多个。第三阶段，1991—1993

年为较快增长，但是同时亏损加大；第四阶段，1994—2004年农业保险出现严重亏损。由于国家财力等方面的限制，加上农民对农业保险的认识不够，全国的农业保险业务出现了萎缩趋势，1993年，我国农业保险费超过8亿元，1994年降为5亿多元，1995年再降为4亿多元。随着国有保险公司向商业性保险转变，农业保险更是举步维艰，在绝大部分的年份，农业保险都出现巨额亏损。在1985—2004年的

20年间，全国农业保险有18年亏损，综合赔付率超过120%。2004年，《国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》明确提出，要加快建立政策性农业保险制度。农业保险问题受到广泛关注与重视，中国保监会先后在9省市推进农业保险试点工作，按照“先起步、后完善、先试点、后推广”的原则，相继批准设立了一批不同经营模式的农业保险公司，如上海安信农业保险公司、黑龙江阳光相互保险公司，在农业保险方面有着丰富经验的法国安盟保险公司也在四川成都设立分公司。

（二）××地区农业保险发展现状

改革开放以来，××市农业保险自1982年试办，到现在已经20多年，大致经历了三个时期。

第一，快速发展时期（1982～1992年）。改革开放以后，为促进农村经济发展和巩固土地承包改革成果，中国人民财产保险公司××市分公司于1982年开始试办农业保险，揭开了农业保险试验的序幕。在这个时期，农业保险业务基本保持着良好发展势头。其中，1982～1987年，各地试验积极性很高，试验范围不断扩大，保费收入从几百元迅速增加到几十万元，年均递增602%；1988～

1989年，受赔付率超高影响，保险公司的积极性降低，亏损特别严重的险种被迫取消，农业保险业发展稍有放缓；1990～1992年，农业保险公司也积极与财政、气象、民政、税务及其他相关技术部门合作，不断进行农业保险体制改革试点，农业保险险种不断扩大，如东港地区开展对虾养殖保险，凤城地区开展烟叶种植保险等业务，农业保险发展出现了一个新高潮。

第二，全面萎缩时期（1993～2005年）。1993年以后，随着市场经济的发展和保险公司的全面转轨，农业保险业务也全面市场化、商业化，农业保险业务开始停滞不前，并日渐衰退。××市农业保费收入年均递减21%；险种也从最多时的50多个减少到几个；农业保险成为无足轻重的险种。

第三，重新启动时期（2006年以来）。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出的“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”的政策意见，为农业保险的启动发展奠定了坚实的政策基础。依此为契机，××地区的农业保险进入了重新启动的时期，通过商业保险公司共保、财政补贴的形式开办农业保险。虽然目前仅大规模地开办了生猪养殖保险业务，其他业务仍小规模试点，但农业保险开始呈现良好发展态势，农民的保险意识不断增强，国家对农业保险的投入也逐年加大。

二、农业保险发展面临的主要问题及原因分析

（一）农业保险发展中的主要问题

1.农险发展规模与××农业地位不相适应，农险保障水平低。

××地区农业保险的发展，遵循的是“低保额、低保费、低保障”的原则，业务开展规模小，保障水平低。主要表现在：一是保障范围很窄，1998年的保险密度0.44，2004

年却降到了0.09；二是保险责任也很小，主要是雹灾、水灾、风灾、冻害等，1998年的保险深度0.013，到

2004年进一步下降到0.002。较低的保险密度和保险深度反映农业保险的规模较小，对××农业的保障作用不大，不利于农业向产业化、集约化发展。

2.农险灾害赔款与农业灾害损失不相适应，农险补偿比例低。

××地区每年受干旱、洪涝、风雹、病虫等自然灾害的影响很大。2000～2003年，因自然灾害导致的农业产值损失呈逐年上升趋势，而农业保险的灾害赔款却呈下降趋势，农业灾害损失与农险灾害赔款不对称。并且农险的灾害补偿比例也从2000年的0.06下降到2003年的0.027。过低的灾害补偿，严重影响到灾后农业生产的恢复能力。

3.农险保费收入与农险赔付支出不相适应，农险经营亏损重。

1992～

2004年间，农业保险业务中，仅己决赔款的赔付率平均就高达81.37%，有些年份甚至高达163%，再考虑未决赔款和经营管理费用，农险经营处于明显的亏损状态。××地区农业保险陷入了全面萎缩经营的窘境。

（二）农业保险出现问题的原因分析

1.农业保险自身存在的缺陷

农业保险风险性高。对于农业保险来讲，风险单位过大，风险就难以分散。农业生产在很大程度上都依赖于地理、气候等自然条件，同时也依赖于当地的经济技术水平，例如，治理病虫害的技术及自然灾害、风险事故的防范水平和措施等。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度高、分布广、抵御自然灾害的能力较差，农业风险所造成的经济损失往往难以计量，因此，农业保险的高风险性必然导致高赔付率。作为经营农业保险主体的保险公司，面对农业保险低保额、低缴费、低保障和高风险、高成本、高赔付率，这样“三低、三高”的特点，不得不缩小或放弃经营，追求利润最大化使得纯商业化的保险公司不重视农业保险，不愿意开办农业保险业务，已开办的也存在着业务范围狭窄的缺陷。

2.农业保险经营技术落后

农业保险的复杂性要求提高农业保险的经营技术水平，但由于我国开办农业保险的经验不足，农业保险经营技术水平还很落后。主要表现在：没有建立高灵敏度的预警系统；防灾减损体系不健全，由于农业保险的防灾减损工作涉及各个方面，难度大，长期以来没有得到足够的重视；同时农业保险理论研究相对滞后，实践中，农业保险方面的统计资料也不详，从而导致计算出来的赔付率也不准确。

3.农民收入低，政府投入少

农业保险的高风险决定了农业保险的高费率，但就我国农民的收入水平来说，现行的费率也难以承受。虽然改革开放后我国经济发展很快，但我国农村经济仍相当落后，农民收入水平很低。2007年，我国农村居民人均可支配收入仅3596

元，不到城镇居民的三分之一，而且地区间发展极不平衡，收入差距极大，大多数地区的农民购买能力明显不足，致使农业保险出现“农民买不起，公司赔不起”的尴尬境况。我国现行的农业保护制度也不利于农业保险的发展。虽然政府对农业的支持力度不断加强，中央财政用于“三农”的支出不断提高，2007年用于“三农”的支出达4318亿元，比06年增加921亿元。但一直以来，我国实行的是以直接的农业补贴和价格补贴为主的农业保护政策，发生农业自然灾害时由中央财政直接拨款救济灾民，对农业保险的投入很少。我国目前除对农业保险免交营业税外，没有其它扶持政策。政府对农业的支持力度虽不断加强，中央财政用于“三农”的支持也不断提高，但长期以来，我国实行的是以直接的农业补贴和价格补贴为主的农业保护政策，发生农业自然灾害时由中央财政直接拨款救济灾民，对农业保险投入很少。

4.法律法规建设缺位

农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律法规具有很强的依赖性。我国《保险法》第一百五十五条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。本规定的法律意义是，由于农业风险的特殊性与农业保险的准公共性，农业保险属于政策性保险，不属于《保险法》调整范围。作为政策性保险的农业保险，应由法律、行政法规另行规定合适。但是，我国自1982年恢复农业保险业务以来，经历了20多年的发展，至今没有制定专门的农业保险法律及相关的行政法规。农业保险经营一直无法可依。法律法规建设的缺位，极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展，这是制约我国农业保险发展的最根本的环境因素。

三、发展××地区农业保险的具体思路及趋势分析

2007年，××市人民政府下发了丹政发〔2007〕14号文件，即“××人民政府关于加快保险业改革发展的实施意见”，明确指出：积极探索培育发展农业保险市场，要坚持创新发展模式，探索出一条适合本地区实际发展需要的新思路。

××市人民政府从宏观政策上提出了具体方案：

第一，各家保险公司要积极创新“三农”保险的理念，争取在上级公司的支持下，勇于探索，克服畏难情绪，借鉴外地经验开发“三农”保险产品，突破“三农”保险的难点。经过认真测算和评估，推广一、两个“三农”保险新产品，促进“三农”保险的开展。

第二，农业保险按产业结构细化分为农、林、牧、渔、种、养、加等，细化到各个产业、各个品种，其生产周期、受灾程度、市场需求等都大不相同。我们要逐项测算产业、产品结构优劣、周期灾情发生状况等，先开发适合开展商业保险业务的产业品种，实现农业保险产品多样化，以适合农业保险市场发展需求。

第三，发展农业保险市场需要整合保险企业资源，开展保险业之间的分保业务。农业保险风险大、收益低，覆盖面小，尤其在农业保险市场发育不完善的初始阶段，保险公司承担很大的风险。为规避风险，可通过整合保险企业资源，采用分保方式，利益共享,风险共担，力争把农业保险业务风险降到最低程度。

经过课程组深入具体分析，认为应从以下几个方面采取切实措施：

(一)提高农业保险经营技术水平

提高农业保险经营技术水平，可以有效降低农业保险的经营管理成本、控制农业保险经营风险、增强农业保险发展的动力，是发展农业保险的关键环节。

1.提高农业风险监测技术，建立农业风险预警系统

农业风险监测是农业保险经营的基础环节，不仅有利于控制和减少农业风险损失，降低保险经营成本，而且直接影响到其它保险技术的运用和发挥。农业保险的发展应充分利用现达的科学技术，包括气象卫星技术、通讯卫星技术、网络媒体技术等，建立灾害及其相关要素的观测系统，灾害全程动态检测及资料处理、分析系统，预报警报制作系统，以及预报警报的传播、分发和服务系统等，提高农业风险监测水平。中国平安财产保险公司2005年4月成功建立的“中国平安

—灾害预警”系统，对农业保险公司建立农业风险预警系统有重要的借鉴意义。

2.严格风险区划，科学厘定费率

风险区划是开展农业保险经营的重要技术之一，是科学厘定保险费率的重要前提。美国、日本、加拿大等农业保险发达国家在开展农业保险初期，都投入过大量人力财力在全国范围内进行严格的风险区划。我国至今尚未进行全国范围内的真正意义上的风险区划，我们应该借鉴国外先进经验，同时注重培养和引进保险精算等相关技术人才，结合我国实际情况，依据气候、土壤、地形地貌和农作物的种类及水利等社会经济条件等因素，合理划分风险区域；在严格风险区划的基础上，建立公平合理适度的多档次费率体系。高度差异化的费率不仅可以有效防止风险不均质而导致的逆选择，同时也有利于激励农民积极防灾防损，改善费率档次，从而提高农业保险经营效率，增强农业保险发展的动力。

3.提高定损理赔技术，降低理赔成本

由于农业保险标的是有生命的动植物，在生长期内受到损害后有一定的自我恢复能力，从而使农业保险的定损变得更为复杂，尤其是农作物保险，往往需要收获时二次定损。农业保险的定损难度集中在部分损失上。部分损失的损失程度，目前尚无精确测定的技术。提高定损理赔技术，应着眼于创新保险产品。由于农业经营活动地域的广延性与分散性，农业损失测定技术的复杂性，导致农业保险理赔成本高，而且很难控制道德风险损失的发生。近年来发达国家推出的农业气象指数保险、区域产量指数保险等多功能高新理赔技术产品，不仅有效地克服了定损难题，而且降低了道德风险，节省了理赔成本。

4.健全防灾减损体系

防灾减损是降低经营成本、提高经营效益的重要环节。实务中应牢固树立“以防为主，防救结合”的观念。一是充分利用农业风险预警系统，避免或减少灾害事故的发生，事故发生后，动员各方力量控制灾害事故蔓延，加强灾后管理，将灾害损失降到最低程度。二是充分利用现代科学技术如人工降雨、人工防雹等为防灾防损服务。三是在灾害多发地区实行积极的用地管理、建立必要的防御工程、提高农民的风险意识，减少灾害损失。据美国联邦紧急事务管理局网公布的消息，美国的《国家洪水保险计划》通过促使社区实施完善的洪泛区管理，每年可以减少10亿美元的洪涝灾害损失。

（二）建立有效的农业风险分散机制

由于农业风险在时间和空间上的高度相关性，巨灾损失时有发生。为了从根本上保护农户的利益、保持农业保险经营的稳定性，必须建立有效的农业风险分散机制。

1.建立健全农业再保险机制

再保险作为“保险的保险”，是一种有效分散和分摊原保险公司风险损失的重要方式，它对保险公司加强风险管理、拓展业务领域、提高风险保障能力、增强保险业的可持续发展起着重要作用。由于农业风险的特殊性与复杂性，再保险机制的建立对于农业保险业务的稳定发展尤为关键。我国再保险市场较为薄弱，农业再保险尚未有效开展。在目前市场条件下，可由作为国家再保险公司的中国再保险集团向各农业保险公司提供再保险支持，为建立政策性农业再保险体系积累经验、培育市场。当市场条件成熟、政策支持到位时，成立国家专业的农业再保险公司，建立多层次的农业风险转移机制，逐步完善中央、地方财政支持的农业再保险体系。

2.建立农业特殊风险巨灾基金

针对某些特殊的巨灾风险，建立由政府管理的巨灾基金。例如，对于我国几乎每年必发的严重洪水灾害，制定类似美国的《国家洪水保险计划》(nationalfloodinsuranceprogram，以下简称nfip)巨灾保险方案。美国的nfip实质上是一个全国性的保险集合，由政府部门对资金进行管理与运作，并对洪泛区实施政策性半强制保险，资金的来源主要是保费与投资收益，当损失超过一定限度时，由国家提供贷款或特别拨款，即国家承担一定的风险。但是，我国国情不同，不能照搬nfip。一是我国农村经济落后，农民支付能力有限，基金来源应以财政拨款、社会募集为主，将原本用于救灾的、不能滚动使用的资金逐步转换为可以长期积累的保险基金；二是不宜实施强制保险，而应实行低费率吸引农户投保，让农民觉得“划算”。从长期看，这种方式是“双赢”的，一方面政府将每年无序的“不确定”的灾害救济变为合理的确定的支出，减轻了政府的财政压力；另一方面有利于保证洪灾发生后农民能及时得到补偿资金，尽快恢复生产与灾后重建。

（三）增加政府对农业保险的投入

农业是一个准公共部门，农业保险是准公共物品。各国农业保险发展的历程表明，农业保险的商业性经营难以获得成功，建立政策性农业保险制度是农业保险发展的必由之路。政策性农业保险的实质就是政府财政对农业保险的净投入。

美国、日本、法国、加拿大等农业保险发达国家，政府对农民所交保费的补贴比例大都在50%—80%之间，并承担保险公司的部分或全部管理费用。以美国为例，从上世纪80年代初到90年代末，美国政府平均每年对农业保险的资助超过20亿美元，总资助超过保险费的80%，2000年通过的《农业保险保护法案》，提供82亿美元增加对农业保险的补贴，2002年通过的新的《农业法案》，要求政府在未来10年内对农业提供高达1900亿美元的补贴，其中大部分通过农业保险的方式资助。但是，对农业保险的投入要依据本国国情，实事求是，量力而行。我国是发展中国家，国家财政实力有限，在目前情况下，一是可以逐步减少农产品收购价格补贴和出口补贴(这也是“wto”《农业协议》所要求的)，转用于农业保险保费补贴和费用补贴，逐步实行以支持农业保险为主的农业保护政策；二是农业保险的实施可以减少政府财政用于灾害补偿和救济的支出，可将节省的部分投入到支持农业保险发展中；三是在农业保险发展初期，国家应着眼长远，适当增加巨灾风险基金的积累；四是对农业保险经营实行税收减免等优惠政策。笔者不赞成由政府财政对农业保险亏损兜底，一方面，对于巨灾损失，地方政府也无力“兜底”；另一方面，“兜底”容易使保险公司放松管理，滋生心理风险。国家增加对农业保险的投入，不仅能起到加快农业保险发展的政策导向作用，而且可以减少农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，提高其风险与保险意识，有利于逐步建立起以支持农业保险为核心的农业保护制度体系。

（四）加快法律法规建设

加快法律法规建设是我国发展农业保险的当务之急。我国目前应尽快研究、制定《农业保险法》及其配套的法律、法规，通过立法明确各级政府在农业保险工作中的职能与作用，明确国家的投入和政策保护措施，明确农业保险的实施范围和实施方式，明确规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系。从各个方面对农业保险予以规范和规定，把农业保险发展纳入法制的轨道。

1.明确农业保险的性质和地位

明确农业保险的政策性，加大政府对农业保险的支持力度，逐步建立农业保险的补偿机制，化解农业保险本身的政策性目标与实践中经营者的商业性目标的矛盾，扩大农业保险的供给能力，刺激农业保险的有效需求；确立农业保险在发展农业生产、稳定农民生活乃至整个国民经济生活中的重要地位，逐步建立以农业保险为核心的农业保护制度体系，发挥农业保险为农业生产保驾护航的重要作用。

2.明确政策性农业保险的实施范围、运作方式

农业保险是政策性保险，但并不是所有农业保险业务都必须实行政策性经营。明确政策性农业保险业务的范围，对于关乎国计民生和影响农业和农村社会经济发展的农业保险项目，实施强制或半强制保险方式，制定不同险种的保费补贴比例，并给予投保人信贷优惠等政策支持。

3.明确政府在农业保险发展中的职能与作用

政府的作用主要包括:一是推动农业保险立法，并根据农业保险实践的发展变化不断修订与完善；二是对农业保险实行财政补贴，即给予投保农户适度的保费补贴、给予农业保险公司适度的费用补贴与税收优惠等；三是对农业保险发展予以行政支持，包括宣传教育、协调各方关系等。避免政府支持农业保险的随意性与短期性，从法律上保证政府参与和推动农业保险的连续性与稳定性。

4.明确农业保险的组织形式、管理制度及再保险要求

我国《保险法》第七十条规定，保险公司只能采取股份有限公司和国有独资公司两种组织形式，鉴于农业保险的特殊性，应明确包括相互保险公司在内的多种农业保险组织形式的法律地位，鼓励农业相互保险制度的实施；制定农业保险公司管理规定，对农业保险经营主体的经营行为实行法律保护和约束；对农业保险业务规定一定比例的再保险，以保证农业保险的稳定经营，维护投保人的根本利益。

随着政策的逐渐完善和××地区农民保险意识的逐步提高，××地区农业保险未来几年一定会呈现出快速发展的良好势头，农业保险的业务规模和业务种类将会逐步扩大，政府对农业保险的投入也将逐年加大，使农业保险为农业生产保驾护航的作用日益显现出来。