工商行政管理工作的开放性调研报告

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回顾工商行政管理工作30年来的改革、发展和创新历程，我们深感工商行政管理工作对促进市场资源的有效配置和维护市场经济秩序方面确实起到了很大的作用，但在要求工商行政管理社会化、专业化和系统化的今天，在民众要求提高透明度和参与性的大背景下，必须看到工商行政管理工作还存在一定的封闭性，需要不断加大开放力度。

一、提高工商行政管理工作开放性的必要性

1.与管理相对人建立积极互动关系。以往，我们对工商行政管理工作的思考，习惯于对静态性因素考虑颇多，从工商行政管理结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面开展了卓有成效的探讨与交流工作，然而却有意无意忽视了运转起来的工商行政管理与参与其中的人（包括自然人和法人等）之间的互动关系。

2.加强与社会各界的沟通。开放性是一种渠道，传递社会对工商部门的呼声和企求，进而工商部门可根据社会的呼声，及时、灵敏地对自身工作方向、工作重点、工作指导思想进行调整，尽早摆脱计划经济时代的烙印，以更开放的形象展示于社会。

3.有效化解社会矛盾。开放性不但要求工商部门与外部的沟通与交流，而且强调工商行政管理内部关系的开放与透明，注重利益分割的透明度、职能责任的透明度等，因而在监督管理中遇到的矛盾能充分外化，也促进了解决矛盾方法的透明，进而能达到有效化解社会矛盾的目的。

二、当前工商行政管理工作封闭性的表现

综观工商行政管理现状，其封闭性与静态性表现较为严重，过分专注于自己组织内部壮大与发展，眼睛向内审视自身，而忽视了社会对工商部门的诉求，不注重与外部社会进行有机融合，导致工商部门与社会的期望存在一定差距。具体表现如下：

1.对各种变化反应迟钝。鉴于工商行政管理目标体系中缺少对社会认可等开放性指标，导致一些单位只重视上级一时一事的部署，而对社会需求、经济形势、政治理论、上级要求等的变化和发展反应迟钝。即使明确自己的工作有很大差距的时候，会外出考察、实地观摩等，但是行政部门的内部工作环境、价值观、日常工作惯例还是没有改变。

2.应对方式程式化。缺乏与管理相对人的互动，对其管理诉求不甚了解，工作方式简单保守。即使对外界的变化有所反应，也是工作多头疲于应付，工作开展表面化，工作态度越来越趋于保守，应对方式程式化严重。

3.监督缺乏有效性。工商部门由于其垂直管理的管理方式和工作专业性等特点，注重的是上级对下级的内部监督，注重的是事后封闭性的监督（如对行政执法案卷的检查），而由地方党委和民众实施的监督则相对薄弱。

4.工作缺乏协调性。一些单位的行政领导人仅就自己分管的工作做出明确工作指示，涉及到其他部门的时候，不能进行有效整合，或急于趋避，或大事化小，小事化了，缺乏整体协调性。工商行政管理机关内部各机构工作是被动应付式的，内部很少进行有效的交流，与外部的沟通更是被动式的。

5.社会认同感减弱。工商行政管理职能不能很好地契合社会需要，工商部门投入大量精力处理的事务（如查处抽逃出资、改变登记事项等），民众觉得并不重要，民众觉得重要的事务（如维护食品安全），却总是不见有大的改观，社会怨气积聚，双方处于角力状态，工商部门的社会角色愈发模糊，认同感减弱。

三、提高工商行政管理工作开放性的举措

工商部门作为一个对经济社会有重大影响的行政管理部门，在“有限政府”理念下对社会发挥管理作用及一定的引导作用是必须具备的存在要素。这就要求工商部门和社会需求、社会价值取向保持充分一致，不但适应短期管理变化，也能适应社会长期变化，建立起一个与外部保持和谐关系的工商行政管理系统。

1.植入“契约行政”理念，多采用柔性手段。注重“契约理念”是现代行政法的发展方向，强调政府与公民对公共生活的合作管理，使双方利益实现达到最佳状态，契约理念蕴含着对管理相对人人格的尊重，对独立主体的承认，对相互依赖的认可。将这种理念植入工商工作中有如下优势：一是具有顺应现代行政发展的应变功能。现代行政在法定前提下具有裁量性、主动性，与强制性行政权力相比，契约理念更与这些特征相符；二是具有激励功能和降低行政成本的效能。由于主体资格受到尊重会迸发出强大的主观能动性，由于强制行为减小会减少巨大的社会成本；三是具有资源配置的优化功能。而权力手段却过分强调单方面意志，强调行政行为的强制性。完全依权力行政，必然扩充组织人员，增加设备手段，一旦当事人不履行义务须动用权力工具，导致“冷、横、硬、冲”，为了追求更大效果，不得不去追求更大的权力，寻求更大的强制力，由此陷入恶性循环，效率越来越低，成本越来越高。工商部门要摆脱目前困境，理应采用带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法属性的柔性手段来服务公众，管理社会，这些手段包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等。倚重应用行政执法等强制方式，则会严重割裂工商与外部社会的关系。

2.监督管理全面面向社会，形成开放管理体系。一方面，现如今无形市场遍地开花，如网上购物虚拟店铺、股票市场、期货市场等，具有很强的社会性，而工商部门必须对这些领域加强监管，如颁发网上店铺营业执照等，需要借助社会力量才能完成，这就要求监管具备开放性。另一方面，可将社会公众监督引入工商日常监管工作，设立专门的面向社会大众的窗口，质检部门有《质量报告》，工商可以制作《消费维权前沿》等。

3.充分整合工商资源，科学利用数据信息。在对市场主体长期监督管理中，工商部门积累了非常宝贵的各种信息资源，如经济户口资料、企业年检数据、企业名录、商标登记册等，然而在过去，信息资源外流严重，尔后被别的部门利用，导致工商部门专业化程度大大缩小。对于这些宝贵资源，如果能通过工商部门本身加以整合利用，然后推向社会为国计民生提供重大信息支持，才能提高工商部门权威，体现工商部门存在的价值。我们可以有以下考虑：一是合理利用市场主体年检数据，进行科学整合后供社会查询，真正发挥年检规范企业经营行为的作用；二是站在一个较高的角度，分析出本地区的一些有宏观指导意义的数据，供地方领导在经济决策时进行有效参考，如外商投资热度指数、重热点行业分布指数、中小型企业进入退出比例指数等。2008年上半年，浙江省工商局和义乌市政府联合了全国首个市场信用指数，义乌市场被作为市场信用分类监管的示范样本在全国推广，这个指数对中国商品市场的信用经济起到了一个风向标作用。

4.将法规宣传与交流沟通作为一项神圣任务。我国正处于体制转轨和经济转型的重要时期，有一些深层次的社会矛盾，在社会保障等制度还没有到位、监督管理法规还没有完善、社会大众法律意识还没有强烈的情况下，工商行政管理的任务应当是更多地去宣传政策法规，多开展送法上门、举行座谈会、以案说法、进行网络法规宣传等活动；推行多样化的执法和监督管理方式，行政执法和监督管理不应拘泥于传统刚性执法监管方式，应重点强调与管理相对人的沟通与交流，从而遏制过分追求高效的冲动，预留公正处理的空间。

5.形成开放性的监督体系。工商部门在行政处罚、行政征收、行政许可等公共权力行使的过程中，部门利益也同时得到不同程度的满足，公众最关注的是如何有效避免利益部门化。如民间学者对专项整治的看法是“运动式执法”，是“人治”下的“法治”，是否需要发动专项执法是由领导决定而非法律；又如民间学者认为行政部门规范自由裁量权是一个假命题，理由是行政法规处于封闭状态，把相关处罚细化是以公开的“自由执法”代替潜在的“自由裁量”。解决上述问题最重要的途径之一是建立开放性监督体系，形成公开监督机制，以面向社会为最终方向，注重公众的参与，强化和重视外部监督。