工商行政管理的理念和方式创新

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国务院决定工商行政管理机关停收两费后，有关工商行政管理工作转型的讨论络绎不绝。所有讨论均指向工商行政管理机关停收两费后，如何实现新的职能定位，如何更好地履行职责。本文试图围绕工商行政管理的目标价值，从理念和方式创新的角度谈一些肤浅的观点。

一、工商行政管理的目标价值

自工商行政管理机关恢复建制以来，随着形势的不断发展，工商行政管理的职能也有不断的变化和发展，有着深刻的时代烙印。但是，如果我们理清时展的趋势和方向，我们也可以清晰地发现工商行政管理的变化和发展适合时展的趋势和方向是同步的，尽管有时在时间上有超前或滞后的现象。由此，如果我们能够顺应和把握时展的方向，就可以更加科学合理地、有预见地实现我们的职能定位，发现我们的目标价值。在把握时展方向上，有两点务必引起我们的高度重视和思考：其一，政府职能转型的目标。国务院提出，政府职能的主要工作，是“经济调节、市场监管、公共服务和社会管理”；其二，我国经济体制改革的目标，是不断完善和建立社会主义市场经济体制。所有有关工商行政管理职能定位的研究，均应当在上述框架内进行。工商行政管理全部工作的内容，是政府工作的一部分，必须与政府职能转型的目标相一致，工商行政管理全部工作所指向的对象，是社会主义市场经济体制，更加准确地说，是社会主义市场经济体制中的部分体系。由此，本人认为，工商行政管理的目标价值在于：一是建立公开、高效的准入秩序；二是维护公平、有序的竞争秩序；三是营造和谐、安全的消费秩序。

二、确立公共服务的理念，实现工商行政管理的理念创新

工商行政管理全部工作的内涵，属于政府工作公共服务的领域。其论据如下：第一，政府职能的市场监管系宏观范畴中的市场监管，是通过合理配置政府职能、设置政府机构，运用经济的、法律的、行政的手段来实现的，而传统工商行政管理所谓“监管社会主义统一大市场”的监管，是微观范畴中运用法律的、行政的手段实现“市场监管”的具体方式；第二，政府建立社会主义市场经济体制的全部价值在于提供公共服务产品，工商行政管理所要实现的目标价值，在于社会公众的感受和评价，而不局限于特定人，所要维护之利益，属于社会公众，不属于特定对象；第三，工商行政管理之称谓带有历史局限性，其“行政管理”在现在背景下，并不指依据行政命令运用行政手段实现监管，而主要指依据法律的授权通过对特定对象采取行政措施以维护社会公平正义，其本质是运用法律的手段实施监管；第四，总局“四个统一”的论述，本质上属于公共服务的具体体现，其中监管是手段，服务、发展、执法与维权均是目标价值的具体指向。

确立公共服务的理念，对工商行政管理转型具有十分现实的意义。它对转变当前工商行政管理的一些模糊认识起到理论上的指导作用：

1．工商行政管理工作的内涵不是社会主义市场经济秩序的全部，而是部分。我们纵有监管社会主义统一大市场的雄心壮志，我们的具体工作依然受法律的授权而限制。

2．工商行政管理所要维护的利益，属于公共利益，不为特定对象所专有。我们任何“支持服务”、“特事特办”、“从严惩处”的对象，均应当基于公共利益而产生，而不是基于特定对象的利益。对特定对象采取的措施和手段，应当适用于满足条件的全部对象。

3．工商行政管理效能的评价，在于公众的评价和认同，不在于特定对象的评价和认同。前几年，我们提出，工商行政管理的目标就是要实现“政府、企业和群众”的三满意。在当前条件下，有其现实性。但是，从发展的眼光看，必须认识到，工商行政管理关键在于群众满意。

4．工商行政管理的全部工作，必然与自身经济利益完全脱钩。无论从政府职能目标或者市场经济的本质要求来分析，必然导致政府与直接经济利益脱钩。政府工作的全部利益来自于全体社会利益的再分配。形象地说，就是“锅”与“碗”的关系。我们长期工作的目标，必然是着眼于“锅”，而不是局限于“碗”。

5．工商行政管理对外协调的重点，必然由协调政府与部门利益转向协调公共利益。这需要我们增强和提高与社会公众协调、交往的能力。

三、以依法行政为核心，实现工商行政管理的方式创新

如上所述，监管是工商行政管理的主要方式，而该方式主要指依据法律的授权作出各类具体行政行为，其本质是法律的手段，因此，依法行政成为监管的必然选择。以依法行政为核心，实现工商行政管理监管方式的创新，是指在依法行政的前提下，突破“唯法论”和“法条机械主义”的限制，在具体工作中的创新。依本人之所见，在以下方面进行创新是可能的也是必要的：

1．更多地、更加完善地引入“信用约束和惩戒机制”。“信用约束和惩戒机制”不仅对引导社会诚信和公众建立正当预期有现实意义，而且可以为工商行政管理各项工作赢得道义上的优势。现在我们初步建立了这样的机制，有些方面取得了很好的成效，如对法定代表人黑名单的约束惩戒。但很多方面还需要我们进一步研究和完善。如对未尽清算义务、虚假陈述、擅自变更一般登记事项等等情形的约束、惩戒。此外，信息的公开和披露方式也可以进一步研究完善，适当扩大对公众公开的领域和范围。

2．执法方式的创新。这里主要指主动执法或被动执法的问题。可以考虑在一定领域和范围实行“民不告、官不究”的措施。近年来，各级工商机关也出台了一些“无举报不查处”的措施。但在实践中，还不够制度化。确定一定领域的被动执法，一方面可以节约一定的行政资源，另一方面，也是更重要的，可以改变公众预期，建立社会责任感，增加公众对执法工作的认同度。此外，被动执法也不局限于“无举报不查处”，应当泛指主动执法检查以外的执法检查方式。

3．尝试建立“认罪和解制度”。目前，依据行政处罚法有关从轻、减轻处罚情节的规定，“认罪和解制度”是符合立法宗旨和目的的。这一方面是自由裁量权运用的规范问题，也是和谐执法的问题。

4．执法面和执罚量的把握和统一。客观地讲，由于罚没功利性的因素，目前我们对执罚量更加重视，一定程度上忽视了执法面。法律设定惩罚的目的，是为当时人因惩罚而产生畏惧，从而增加对法律的敬畏，提高守法意识。就此而言，与执法面有很大的关系。与交警的处罚作比较，可以形象地得出这一结论。因而，我们有必要重视执法面的问题，当然要注重方式、方法。理论上说，所有的违法行为都必须受到惩处。不解决这个问题，就会产生法不责众的现象，增加违法者的抵触情绪。在方式上，应当对简易程序多作研究。由于功利性因素，我们近年来可能较少运用简易程序执法。但简易程序运用得好，可以较好地解决执法面的问题。

5．更多地运用信息化等科技手段。监管手段的进步必须与交易方式的进步同步。由于技术进步的因素，现代交易方式融入了更多科技的因素。譬如说，新“三定”方案明确赋予工商部门对网络交易行为的监管职责。我们应当对网络交易行为进行研究，使我们监管的方式与此相适应。如按住所地管辖，我们应当了解和掌握网络市场主体的信息，这就涉及一个我们采集网络市场主体信息的问题；如按行为地管辖，就需要我们对交易行为的结算和支付进行研究。

综上所述，笔者认为，理念和方式是新形势下工商行政管理转型的关键。理念和方式的关系，是战略和战术的关系，是一个从大处着眼、小处着手的关系。理念和方式创新的问题解决得好，可以更好地加强和改进工商行政管理。