烟花爆竹安全监管的调研报告

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按：安全生产工作重在基层。由于烟花爆竹的生产经营特性所决定，加强基层烟花爆竹安全监管工作尤为重要。句容市是江苏一县级市，烟花爆竹安全监管任务较重。本文在提出问题、分析问题的基础上，结合近几年来的工作实践，就加强和改进烟花爆炸安全监管工作进行了积极探索。其经验做法值得借鉴。

关键词：烟花爆竹安全监管对策措施

句容市辖10镇、1个开发区，总面积为1385平方公里，总人口约60万，原有烟花爆竹批发企业2家，原市公安局发证后经市安监局盖章确认的从事烟花爆竹零售单位198家。从近三年烟花爆竹销售情况来看，全市年销售烟花爆竹总额在500万元左右。2005年7月，烟花爆竹安全管理职能由公安部门移交安监部门后，句容市迅速对全市烟花爆竹经营单位的现状进行了调查摸底。一年来,通过加强领导，完善机制，强化执法检查，狠抓教育培训，使烟花爆竹经营状况较以往有明显改善。本文简要分析该市烟花爆竹经营安全监管现状及存在问题，并提出相应对策措施。

一、现状和问题

（一）数量偏多，规模偏小，分布不合理。公安部门交接时，全市原有411家持证销售网点，后经安监部门审查确认，现有零售经营网点198个。从数量上看仍然偏多，因市场总盘子不大，带来销售网点销售烟花爆竹的收益有限，相互恶性竞争加剧,专店经营的数量少，90%的零售网点兼营其他商品。销售规模普遍偏小，有的经营面积还不足10平方米，烟花爆竹和烟、酒等其他易燃物品混放；有的周边安全距离明显不符合法规标准要求，加之安全投入不足，根本不具备基本的安全经营条件。从分布上看，一些集镇上的烟花爆竹销售商店，大部分集中在一条人员流动密集的主街道上，店挨着店，没有足够的安全距离。如华阳镇东门一条仅百米长的街道上就相对集中了8家，而且一家挨着一家，一旦发生意外，极易造成严重后果。

（二）“四私”行为抬头，安全监管形势严峻、任务繁重。由于受经济利益驱动，加上职能交接过渡期执法监管空档，一些不法分子和经营业主铤而走险，私运、私销、私储、私自燃放烟花爆竹的行为有所抬头，给监管工作带来相当大的压力。目前全市仍有不少无证零售点，由于批发企业在源头上把关不严，在各镇都设立二级批发服务站，没有履行严格的配送制度，无证、有证经营网点一样能够随意进货，造成了有证、无证都一样经营。其次，零售点超量、不规范存放以及经营场所与生活起居混在一起，靠着烟花爆竹动火做饭、吸烟等现象十分普遍，更为可怕的是这些经营者习以为常，根本不当回事，没有起码的安全常识和安全意识。再有，非法兜售、非法储存的情况较为突出。一些零售点前店后家，为应付检查，店面放的是合法产品，但私下里干的却是非法勾当，由于安监部门缺乏必要检查手段，如无公安部门配合，对存放在居民家中的私货查处乏术。

（三）执法力量不足，执法手段不强、执法难度大。烟花爆竹安全监管不同于矿山、化工行业安全监管，执法对象大多数是自然人而非法人和单位，执法的难度很大。一是执法对象成份复杂，一些人文化程度较低，法制意识淡薄，对国家新的关于烟花爆竹管理法规政策不理解，对正常的安监执法抵触情绪大；二是零售经营单位，点多面散，而安监部门由于现阶段执法人员少，装备差，执法力量明显不足，“小马拉大车”，确实勉为其难；三是不少经营者是弱势群体，部分经营者生活确实困难，而国家法律法规关于烟花爆竹的行政处罚比较严厉，比如对无证经营罚款标的是2-10万元，一般经营者根本难以承受，处罚难以落实；四是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的违章没有强制手段，经常发生阻挠、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。前不久，句容市安监部门在对城区一家烟花爆竹经营单位进行执法检查时，发现该店公开非法销售礼花弹以及非正规渠道的假冒烟花爆竹，执法过程中该店不但不配合，而且还叫来社会黑势力人员阻挠执法，威胁执法人员，并将执法文书当场撕毁，气焰十分嚣张。

（四）执法主体多，各自为政，形不成合力。烟花爆竹有生产、经营、运输、储存、燃放等多个环节，工作职能涉及安监、公安、工商、质监、交通等部门。虽然《烟花爆竹安全管理条例》对各部门的职责有了进一步的明确，但由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，很容易造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力，出现了一些违法违规行为有权的看不见，看见的无权管的现象。在一些突击性的整治活动中，虽然也有几个部门联合行动进行执法的情况。但往往因为部门的职权范围、执法依据各不相同，使得联合执法行动的组织、指挥和协调比较困难，而且部门联合执法，只能用于应对一个时段或重大个案的处置，难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。

（五）法制建设需要加强。我国现行的有关烟花爆竹的法律法规虽然较多，但仍不够健全，尤其是缺乏细化的、可操作性的配套措施。由于立法仓促及主观因素，还存有“盲点”或可操作性不强的情况，使执法工作难于落实。如《烟花爆竹安全管理条例》对烟花爆竹生产、经营、运输、燃放四个环节分别作出了规定和相关罚则，但对私自储存烟花爆竹却没有相应的处罚措施，仍需依据《刑法》、《治安管理处罚法》给予相应处罚，但处罚仅对行为人，而对私储物品却没有罚没的规定。另外，对无证经营的罚款数额还是偏大了点，实施具体处罚时的操作难度很大。

二、对策和措施

烟花爆竹产品易燃易爆，危险性很大，极易造成伤亡或群死群伤事故。烟花爆竹是目前各级安监部门工作的一个重点也是难点，组织是否得力，措施是否到位，责任是否落实，会直接影响到安全生产工作的全局。客观分析当前烟花爆竹经营安全监管中存在的一些问题，将便于我们研究和找出对策，在实践中提出解决问题的办法。

（一）提高准入门槛，科学合理布局。国务院《烟花爆竹安全管理条例》明确对烟花爆竹经营实施行政许可制度。这为我们改变过去烟花爆竹经营单位散而乱、规模不大的状况，从源头上抓起，提高准入门槛，科学合理布局，提升经营安全管理水平提供了有效手段。今年初，句容市结合实际，通过大量调研，上下反复征求意见，以市政府名义制定出台了《句容市烟花爆竹经营布点方案》。布点方案按照“严格条件、规范经营、总量控制、方便群众”的原则，合理布设烟花爆竹批发、零售网点，在全市设立批发企业1家，设立经营（零售）点160个。各镇也都明确了具体的布点意见和布点数量。目前经过安监部门牵头指导协调，两家批发企业通过资源整合已经组建了一家新的批发企业。同时布点方案还规定了烟花爆竹经营（零售）单位设置的基本条件。下步，我们将充分利用行政许可这一有力手段，通过依法淘汰一批、规范一批、提高一批，从本质上切实改善和提高我市烟花爆竹安全经营状况。

（二）理顺监管体制，整合监管力量。实践证明，烟花爆竹安全监管是一项综合性工作，必须坚持“政府牵头、部门联动、联合执法、共同打击”的原则，加强领导，明确职责，建立更为紧密有效的联动执法机制。今年4月，句容市政府成立了烟花爆竹安全监督管理工作领导小组，组长由分管市长担任，公安、安监、工商、质监、交通、法制办等部门负责人为成员。为形成长效、高压打击态势，建立初步的联合执法工作机制，领导小组下设监管办公室，设在市安监局,由公安、安监等相关部门派驻行政执法人员，统一指挥、统一行动，负责开展日常综合执法。针对烟花爆竹安全监管的特点，安监部门对内部执法资源重新整合，专门成立了句容市安全生产执法大队烟花爆竹执法中队，配备安监110执法车辆，明确两名专职人员，专司烟花爆竹行政执法工作,并由综合监管科负责烟花爆竹的行政许可和日常监管。除实施简易程序外的行政处罚案件均移交由执法大队办理。

（三）加紧建章立制，完善管理手段。烟花爆竹安全监管职能从上到下是新调整到安监部门的，由于接手时间短，遇到的新情况新问题多，造成现行烟花爆竹安全监管法规和政策体系仍然有许多不够完善的情况。建议国家和省有关部门要结合基层执法实践需要，加强立法调研工作，抓紧完善法律法规，制定配套规章，为依法行政创造一个既有法律依据、又有程序保障的良好法制环境。由于修订法律法规的程序繁琐、历时较长，作为县一级安监部门不能消极等待，无所作为，一方面要提高执行力，对现有的法律法规规定认真贯彻执行；另一方面还要因地制宜，创新工作方法，适时制定出台规范性文件和行之有效的规章制度，并下大力气抓好落实，完善监管手段，确保各项工作有制可守，有章可循。

（四）加强队伍建设，提高监管水平。徒法不足以自行。有了好的法律法规，还得依靠执法机构和人员加以贯彻落实。当前我们安全监管人员无论是从力量上还是素质上都还存在一定差距。因此，一要开展经常性的行政执法知识和技能培训，在组织监管执法人员学深学透相关安全法律法规的同时，还要加强对《行政处罚法》等行政法律法规的学习，通过学习培训和执法实践，尽快地提高监管执法人员的综合素质和业务技能，整体提升安全监管工作水平。二要加强内部监督，进一步理顺关系，明确职责，严格工作程序，落实岗位责任，规范执法行为，完善内部监督机制。三要坚持文明公正执法。执法人员执法中必须摆正自己与群众的关系，既要以理服人，又要对轻微违规违法问题教育提醒，帮助整改；既要依法办事、坚持原则，做到不卑不亢，又要防止语言粗鲁、盛气凌人。通过文明公正执法，尽量减少行政相对人的不满和误解，避免矛盾的激化，树立良好的执法形象。

（五）强化宣传教育，增强安全意识。近年来，尽管我市开展了多形式、多层次、多渠道的烟花爆竹法律法规宣传教育活动，在一定范围内增强了广大群众的法制意识和经营者遵章守纪的自觉性，但同时，我们也深感仍有不少的业主对相关政策法规知之不多，出现了不理解或抵制行政监管和行政执法的情况。因此当前继续下大力气开展多种形式的烟花爆竹法律法规的宣传活动显得尤为迫切。要充分利用新闻媒体的宣传报道，运用依法培训教育强制手段，同时注重日常执法中的宣传，及时纠正违章行为，对违章者进行说服劝导，让监管执法工作深入人心，使广大群众能了解相关法律规范的要求，充分认识非法生产、销售、运输、储存烟花爆竹的危害性，理解、支持烟花爆竹安全监管工作，提高从业者的安全意识和安全防范技能，营造依法安全经营和从严打击非法生产经营的良好社会氛围。