经济责任审计的理性思考

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经济责任审计是在我国改革开放过程中形成的一种审计制度。在1985年前后，黑龙江、辽宁等省审计部门鉴于"工厂搞垮厂长提拔"的深刻教训，对工商企业开展了厂长(经理)离任经济责任审计。以后，各省市在开展厂长经理离任审计的同时，又试行了地方党政机关领导干部离任经济责任审计，都收到了积极的效果，引起了各省、自治区和直辖市各地区党政领导和国务院各部门领导的重视，逐渐形成了任期经济责任审计制度。中共中央办公厅、国务院办公厅于1999年5月24日，了中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的通知，对上述两种审计制度的依据，被审计对象、审查的内容、进行审计的时间、审计执行机构和组织形式等作了全面地规定。几年来，经济责任审计对加强领导干部的监督，维护财经法纪，促使领导干部不断提高管理水平和遵纪守法意识以及自我约束能力，推动党风和廉政建设，促进社会主义市场经济的发展等方面，发挥了积极作用。

一、经济责任审计产生的基础和发展规律

经济责任审计是我国传统审计在新形势下的继承和发展。宇宙间一切事物都有其产生的基础和演变规律，经济责任审计也是如此。要健全和完善经济责任审计，必须研究其产生的基础和发展规律。经济责任审计在萌芽时期，它是与宫廷、寺院、庄园、乃至企业财政审计或财务审计融为一体的。

在奴隶社会，由于生产力的发展，社会财富的增多，又集中在王朝统治者、奴隶主、庄园主、寺院以及大商人手中。当财产所有者不能直接管理或经营其拥有的财产物资的时候，就需要委任官吏、专家进行管理或经营的时候，就产生了委托和受托经济责任关系。为了查明受托管理和经营者是否忠实地履行了其受托经济责任，有无侵欺奸弊行为和虚报账目现象，就需要委任官吏、委托专家通过审计对受托管理或经营者业绩进行评价，作为赏优罚劣的依据。评价受托经济责任的需要是审计产生的基础，已为中外审计界所共识。由于传统的财政、财务审计，多以部门或单位财政、财务收支为对象，然后落实到受托者的经济责任，因此经济责任审计，融于财政财务审计之中，没有单独作为审计项目提出。由于审计要评价受托经济责任者的业绩，有无弊端，所以必须独立于受托经济责任者及其有关活动之外，须要具有一定独立性、因而审计是具有独立性的客观、公正的经济监督。在《周礼》宰夫的职掌中就有这样的记载?quot;掌治法以考有官、府群都县鄙之治，乘其财用之出入，凡失财用物辟名者以官刑治家宰而诛之，其足用长财善物者赏之。"即对造成财产损失、账实不符、弄虚作假者应当受到刑罚；而管理有方，效果突出者，应当受到奖赏。筒言之，宰夫的职掌就是"考其出入，以定刑赏。"我国周代的会计、审计、财务管理和内部控制，当时在世界居于领先地位，为此受到中外会计、审计学家和历史学者的赞许。周代的会计、审计等制度对历代王朝有很大影响。我国历代审计，不仅以被审计单位为主体，查事，而且也对人。特别是对经营财物的官员离任时，都要进行离任审计。有时审计由监察御史实施。在明代的《明会典》中，就有这样的记载?quot;郎中等官，遇有升迁及吏役满日，一应经手钱粮等卷，本部委司务共同清查明白，方许离任起送。如有不明侵欺等项奸弊，听部参究。"(引自《古今图书集成·食货典·国用部》)

以上足以证明，我国传统审计，在查明财政财务收支的真实性、合法性的同时，还要查明经营财物的负责人员工作中有无奸弊行为。因此，1949年新中国成立之后，在"一边倒，学苏联"口号的影响下，把审计与资本主义挂钩，延续了战争时期一些"战时共产主义"作法，党政部门和企业单位领导干部调动，仅凭一纸调令，既不检查评价其在任期间业绩的好坏，也不查明有无经济违法行为，结果造成"工厂搞垮，厂长提拔"的恶果，助长了官僚主义和腐败作风，为继任者埋下很多隐患，长期积累，造成很大危害。在建立社会主义市场经济体制，试行现代企业制度过程中，由于实行政企分开，产权明晰，权责明确，管理科学的原则，在建立责任制度，要求保证国有资产保值增值，清查财产时，对上述隐患有了深刻地认识。因此，一些省市审计机关在组织部门和人事部门的支持下于20世纪80年代试行的厂长(经理)离任审计，取得了显著成绩，受到了各级领导的重视和认可。

中办、国办的两个《暂行规定》，把我国经济责任审计又推向了一个新的阶段。据有关部门统计，自1998年以来，我国开展了对领导干部任职期间其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的经济责任的审查评价，共查出食污、受贿、挪用等个人经济犯罪问题，金额达5．9亿元，审查后被撤职200人，受党纪政纪处分的470人，移送纪检监察和司法机关查处的1010人。各级干部管理部门参照审计结果对领导干部平调25500多人，提3300多人，免职、降职3800多人。由此可见所负经济责任履行情况和业绩的一种客观公正的审查鉴证，并不是"有罪推定"，而是评价受托经济责任所必须。它应当随社会经济的发展，民主法制的加不断发展，逐步得到健全和完善，这就是它发展的必然规律。

二、经济责任审计具有中国时代特征

宇宙间一切事物都是在一定环境中生存和发展的。一般来说环境是指事物的周围情况和条件，我国《易经》哲理认为：人和一切事物必须适应环境的要求，与相关事物协调发展；又要与其所处时点相适应。即世界是物质的，物是不断发展变化的，而这种变化是与时间相一致的。要办成任何事，都不能离开天时、地利、人和，即"天人合一论"。经济责任审计的产生和发展，也离不开它所处的环境，即周围情况和条件以及时代的要求。中办、国办的两个《暂行规定》及其实施；田则是具有中国特色的经济责任审计规范，适应了审计环境要求，并具有时代特征。

(一)政治环境要求：实行经济体制改革，发展社会主义市场经济，政企分开，简政放权，健全民主法治，推行廉政建设，对党政领导干部和企业领导干部提出了更高的要求。

为了健全干部管理体制，加强对党政干部和企业领导人员的管理和监督，就需从领导干部的选拔任用、任职过程和任期满离任进行监督评价。对于干部中的腐败行为，应当从源头上预防和治理，促其廉洁勤政，自觉维护市场经济秩序，贯彻依法治国的方针。经济责任审计"是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，通过对领导干部任期内的经济指标完成情况、作出重大经营决策情况、执行国家财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面的审查考核，可以在一定程度上，判断领导干部是否具有从事经济工作所必需的政治素质和决策水平，也能正确评价领导干部是否正确履行其经济职责，是否严格执行国家的有关财经法纪。(引自李金华审计长2000年10月26日《在全国经济责任审计工作会议上的讲话》)。

从上述情况可以看出，任期经济责任审计是在我国经济体制和政治体制改革过程中，干部管理制度的改革，贯彻以法治国的方针，加强廉政建设，提高行政管理水平，促进经济发展而逐步推行的。此项审计制度的实施，受到了中纪委、中组部、人事部、监察部和审计署领导的重视。经过党中央、国务院批准，中纪委、中组部、人事部、监察部和审计署，联合召开了全国经济责任审计工作会议，总结了近几年实行经济责任审计工作经验，提高了认识，统一了思想，把这项审计工作推向了一个新阶段。一种审计制度受到党中央、国务院如此重视，由五部委进行组织领导，这是由当前的政治环境决定的，是古今中外没有的。我们应当把握时机把这项工作做好。

(二)经济环境的要求：经济责任审计是以审查评价受托责任者业绩优劣为基础。过去由于经济不发达，管理和经营业务比较简单，经济责任审计也比较单纯。经济体制改革以后，我国市场经济有了很大发展，企业规模扩大管理层次增多，现代企业制度的建立，权责明确，产权明晰，要求更为严格，市场竞争激烈，要求企业增强实力，不断发展，管理制度的加强，经营目标责任制的建立，都为实行企业领导人员任期经济责任审计打下了良好的基础。

另外，由于市场经济的发展，国家财政收入和支出项目的增多，事业费支出增大，教育和公用事业的发展，地方党政领导干部责任的加重，应当具备的管理水平的提高，经济责任指标的建立也为开展党政领导干部任期经济责任审计创造了条件。

(三)法律环境的要求：社会主义经济是法制经济。改革开放，促进了经济的发展，提高人民生活水平，然而由于管理制度不严，也为贪污盗窃，行贿受贿，走私贩私，经济诈骗等不法分子提供了可乘之机，发生不少大案要案，使国家财产，企业资产蒙受严重的损失。要求国家通过立法手段，严格执法维护市场经济秩序，打击违法犯罪行为，保护国家和企业财产的安全完整，对审计工作也提出了更高的要求，"两办"制发的任期责任审计制度就是根据《中华人民共和国审计法》和其他有关法律、法规以及干部管理、监督的有关规定制定的。因此，县级以下党政领导干部和企业领导人的任期责任审计暂行规定，是与当前我国法律环境要求密切相关的。它们已经成为我国现代审计法规体系的一个重要组成部分，具有着较强的法制约束力，是开展任期经济责任审计的有力依据。

(四)文化环境的要求：我国文化是在充分吸收我国优良的传统文化基础上形成的以马克思主义、思想和邓小平理论为指导的社会主义文化。它要求我们运用辩证唯物主义和历史唯物主义观点看待一切事物，认识"变异、简易、不易"是事物发展变化的共同规律。对经济责任审计的研究，也要运用整体现、系统观，从其所处环境研究其发展变化规律，实事求是地处理问题。经济责任审计必须与当。前市场经济发展水平相适应，与当前领导干部管理要求相适应，与当前法律环境要求相适应，不能要求过高，否则难以达到预期要求，如果过于繁琐，脱离实际，也可能带来一些不良后果。

总之，任期经济责任审计，不同于传统的离任审计，由于它能与现代市场经济环境、政治环境、法律环境和文化环境要求相适应，所以具有中国特色和时代特征。因此，研究任期经济责任审计理论，健全和完善任期经济责任审计，必须注意其所处环境的要求，才能更好地把握适当分寸，与各方面协调共事，群策群力，取得各方面的广泛支持，只有这样，才能充分发挥审计监督作用。

三、经济责任审计构成要素具有多变性

宇宙间一切事物都是在不断发展变化的。任期经济责任审计作为一种新型审计制度，它所包括的审计委托者、审计执行者、被审计者和审查的内容也是在不断发展变化，逐步健全和完善的。从目前来看此项审计的委托者，主要是干部管理部门；审计执行者主要指国家审计机关；被审计者指县级以下党政机关领导干部和国有企业和国有控股企业的领导人；审查的内容主要指被审领导干部任职期间，所在部门单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应负有的责任，包括主管责任和直接责任。从当前情况和今后发展要求来看，均可能不断发展变化，经济责任审计构成要素具有多变性，是客观必然的。

(一)审计委托者：随着干部管理体制的变化、干部管理部门不断有所调整，企业领导干部的选聘有人主张市场化，即由董事会来聘任。随着聘任制的实施，干部聘任和管理体制的变化，领导干部任期责任审计的委托部门和单位也可能不断有所调整。总的原则是，谁管干部就由谁来委托。在委托书中明确审计目标，提出评价标准。在一些非国有控股企业集团，对企业领导人员进行任期经济责任审计时，则应由其董事会委托，或由董事会和监事会共同委托。另外，企业领导人员任期责任审计的委托者还有下伸的情况，即对其分支机构的领导人员任期经济责任审计，可指派内部审计机构或委托社会审计组织会计师事务所来担任。

(二)审计执行者(或称受托审计者)：根据"两办"制发的两个《暂行规定》，任期经济责任审计的执行者仅指国家审计机关。而由于离任、调动领导干部较多，特别是在成批任免干部的时候，审计机关由于人手不足，更是难以应付，要按委托部门要求确有实际困难。有时则委托会计师事务所来担当审计。当前主要问题中介单位是有偿服务，对如何解决审计费的负担，尚有不同的看法和做法这是一个有待研究解决的问题。

(三)被审计者：根据两个《暂行规定》，任期经济责任审计对象仅指县级以下党政领导干部和国有企业和国有控股企业的领导人员。有些省市已开始对县级以上党政领导干部，非国有控股企业和民营企业以及乡镇企业领导人员试行了任期经济责任审计。从发展上来看，县级以上，党政领导干部将来有可能纳入党政领导干部任期经济责任审计范围。各部门、地区和股份制企业可根据具体情况，对所属企业领导干部实施任期经济责任审计或离任经济责任审计。当然，审计是依法审计，目前还是应按照"两办"的两个"暂行规定"及其实施细则的规定执行，但这并不影响进行理论问题研究和对实际工作的探索。

(四)审查的内容：根据两个"暂行规定"，任期经济责任审计的内容应以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，通过对领导干部任期内的经济指标完成情况，作出重大经营决策情况，执行国家财经法规情况以及个人遵守廉政纪律情况等方面进行审查考核。这些内容比古代离任审计审查的内容丰富多了。由于过去官吏管理的钱粮不大多，故由其师爷协助管理就可以了。而现代政府官员管理的财物要多多了，往往要分设一些部门进行管理，党政领导干部直接责任小了，而主管责任重了。当然个人涉嫌经济违法犯罪行为，还应由其承担经济责任或法律责任。另外，对作出的重大决策失误也应承担经济责任。虽然经过数年试行，有些企业领导人的任期经营责任目标，已有了一些眉目，部分企业已总结出一些经验，但党政领导干部任期责任制还未建立起来。任期责任目标，除两“暂行规定”所规定的内容以外，尚未提出具体内容，还须经过一定时间，才能逐步总结出来。另外，随着社会环境、经济环境的变化，环境保护法规的出台，也为地方党政领导干部和企业领导人的任期责任增加了新的内容。总之，任期经济责任审计进行审查的内容，随着社会经济、政治、法律、文化、科技以及自然环境的变化不断进行调整和充实。

四、任期经济责任审计几个亟待解决的问题

(一)任期经济责任审计时间的确定

任期经济责任审计是以任期作为考核阶段，符合我国领导干部聘任制度规定的任职期限，比过去的离任经济责任审计更为科学。一般任期为4-5年。如果至第5年离任时审，有，些问题时过境迁，难以查找原因，使得一些问题得不到及时解决。所以，一些部门和单位实行了“一年一小审；三年一中审；五年一大审。三年任期满者，为一年一小审；二年一中审；三年一大”。中审、小审一般与财政财务审计相结合，注重大决策失误、经济问题和违反法纪行为。大审时，再进行全面审计。任期经济责任审计，在党政机关主要是评价任职期间业绩优劣，而企业领导人员在实行年薪制、期权制和奖励制时，每年还有一个奖罚兑现问题。为了充分发挥任期经济责任审计的监督作用，处理好前后任人员的关系，查明存在的问题，奖罚合理，许多审计人员主张"先审计，后离任“和”先审计，后兑现"的原则，希望组织部门、人事部门给予支持。如果急须调任新岗位，应当按规定办理工作和经营财物交接，并写出任期经济责任履行情况报告。新岗位作为某项职务，审计后，再作正式任职。为此，要有关领导部门制发党政领导干部、企业领导人员任期经济责任制，提出经济责任目标，作为考核、评价任期责任业绩的依据。

(二)任期经济责任审计需要三种审计组织密勿配合

任期经济责任审计涉及范围广，工作量大，风险程度高。根据"两办"的两个“暂行规定”，审计执行主体只能是国家审计机关。由于被审计单位和人员众多(党政领导干部换届时，更为集中)，审计机关人手不足，难以承担。为此，可以考虑由审计机关委托会计师事务所担当此项审计，向审计机关提出审计报告，再由审计机关对原委托的组织部门、人事部门提出最终审计报告。至于中介机构的审计费，审计机关无力承担，应由财政部门拨专款，也可将专款拨付人事、组织部门，在审计机关提出的审计报告后支付。

地方党政机关、大型企业集团都有很多分支机构，如果都由审计机关按规定审查，困难很大，最好由党政机关、大型企业集团的内部审计机构对各分支机构领导人的任期经济责任进行审计并提出审计报告，作为审计机关和会计师事务所进行党政领导机关，企业集团领导人员进行任期经济责任审计时的参考依据，以保证此项审计顺利进行，提高审计效率。三种审计组织密切配合是做好任期经济责任审计重要条件，需要得到各部门的支持和三种审计组织的协调。

(三)任期经济责任审计应当吸收其他审计的成果

我国《审计法》规定的审计形式有，财政审计、金融审计、企业财务审计、专项审计、专案审计和经济效益审计等多种审计形式。这些审计审查、评价、鉴证的内容，多与任期经济责任审计的内容，密切相关，并有一定重复。为了避免重复审计，减少被审单位的负担，任期经济责任审计，应当尽量利用其他审计的成果。有条件时，还可以结合进行。如任期经济责任审计以被审单位的财政财务收支的真实性、合法性和效益性为基础，一年一小审，就可以与年度财政、财务审计结合进行。根据审计目标和重点的不同，可以作一些补充审查。企业领导人员的任期经济责任审计，还可以与经济效益审计、专项审计相结合，但绝不是简单取代。任期经济责任审计涉及到对"人"的处理问题，因此对所查问题必须查清落实，不同于一般的审计鉴证，所以与财政财务审计结合时，不能忽视其特殊需要。

(四)任期经济责任审计的委托受托权责相当

根据"两办"的两个"暂行规定"，人事、组织部门有权委托审计机关进行某领导干部任期经济责任审计，由审计机关经过审计后提出审计报告，作出审计决定。为了调动双方的积极性，委托审计单位在收到审计报告及相关文件后，应当在一定时间内作出反馈，以便审计机关总结审计工作经验，了解审计效果。但有的地区或单位在接受审计机关提出的审计报告以后，对使用情况不予信息反馈，不利于审计机关总结工作经验，提高审计水平。这应当引起注意。