区农村药品两网建设调研报告

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根据*区食品药品监督管理局（以下简称区食品药品监管局）开展深入学习实践科学发展关要求。区食品药品监管局农村药品“两网”建设（农村药品监督网络建设和农村药品供应网络建设，以下简称“两网”建设）调研组于2009年3月25日至4月6日，赴各乡（镇、办）对“两网”建设情况进行专题调研。调研中，听取了部分乡镇关于“两网”建设工作情况介绍，并深入部分乡镇卫生院、社区卫生服务机构、村卫生室、药品经营企业进行调查。

一、“两网”建设的基本情况

（一）监督网络建设情况。根据省委省政府关于药品监督管理机构改革意见，药品监管局（后更名为食品药品监督管理局）设立到县，县以下不设药品监管机构。区食品药品监管局人员为11人（编制13人）。为填补区以下无药品监管机构的空白，解决药品监管面大、监管人员少的困难，区食品药品监管部局在乡村聘请了27名药品监管信息员（主要职责是调查、收集和报送药品相关信息）协助搞好本辖区的药品监督管理工作。为整合农村食品药品监管资源，加强对农村食品药品监管工作的领导，全区9个乡（镇、办）根据区人民政府要求，相继成立了以乡（镇、办）分管领导为组长，相关部门和村（居）委会负责人为成员的食品药品安全工作领导小组，下设办公室于乡镇卫生院。

（二）供应网络建设情况。在供应网络建设中，按政府引导和市场运作的原则，全区农村药品供应主要由药品经营企业、乡镇卫生院和村卫生室承担。参加农村药品供应的企业除了我区的4家药品批发企业和5家药品连锁企业外，还有区外近10家药品批发企业参与药品供应。农村药品供应的方式主要有药品批发企业直配和连锁两种方式，主要由药品批发企业或连锁企业直接将药品配送到乡村卫生院（室）、个体诊所和药店。

通过“两网”建设，一是农村药品安全工作的领导得到加强，农村药品质量比以前更有保障，农村药品市场得以有效规范，农民群众用药比“两网”建设前更安全；二是规范了药品供应渠道，扭转了以往药品进购渠道混乱，监管部门难以监管的局面；三是农民群众用药比“两网”建设前更方便，全区共有150多家医疗机构，140多家药店向农村人民群众直接供药；四是农民群众用药更经济；五是通过培训和宣传，乡一级药品管理人员基本撑握了药品安全和监管知识，对药品安全重要性的认识有了很大的提高，人民群众特别是农村人民群众安全用药意识和企业依法生产经营药品的意识增强。

二、“两网”建设中存在的问题及分析

（一）认识不到位。国务院办公厅《关于进一步加强药品安全监管工作的通知》（国办发〔2007〕18号）中明确指出：“地方各级人民政府要对本地区药品安全工作负总责。大部分乡一级政府部分领导认为药品监管在体制上不顺，食品药品监管部门属垂直管理部门，人、才、物都垂管了，工作就应该垂管，故凡是涉及药品安全的工作如“两网”建设均是垂直部门的工作。有的乡（镇）政府认为乡（镇）一级政府没有药品监督执法权，不能开展药品监督管理工作，混淆了行政管理权与行政执法权。由于存在这些认识误区，导致乡一级政府对“两网”建设乃至药品安全工作重视不够，大多数乡分管领导对辖区内药品安全情况不了解，县级食品药品监管部门与乡（镇）政府协调沟通难度大。

（二）投入不足。由于乡政府对药品安全认识不到位，导致投入不足。一是人员投入不足，村卫生人员缺乏，有的卫生人员的多是以前的“老医生”，由于业务水平底，报酬少，工作积极性不高，不能满足农村群众就医购药的需要；乡镇卫生院药学人员紧缺。二是经费投入不足，多数乡一级政府在药品安全上没有投入，“两网”建设乃至药品安全工作没有当地政府的经费支撑，仅靠部门很少的经费来维持，农村药品安全得不到有效保障，药品安全的培训和宣传不到位，乡一级药品管理人员对药品知识不了解，农村人民群众安全用药意识淡薄，自我保护能力差，给药品制假售假者提供了机会。三是物力投入不足，乡镇卫生院医疗设备落后，多数没有开展诊疗活动，部分村卫生室无业务用房。

（三）乡（镇、办）食品药品安全工作领导小组的作用没有得到充分发挥。由于药品监管部门人员少，监管面广，对辖区内乡村的涉药单位监管一年最多1次，远不能满足对乡村药品的日常监督检查需要。多数乡（镇）食品药品安全工作领导小组对“两网”建设工作重视不够，机构不健全，制度不完善等原因导致工作不实，作用没有发挥出来，加之乡村药品监管信息员为兼职，无额外报酬，工作积极性不高，监督网有名无实，对乡村涉药单位的日常监管处于空白，乡村药品安全得不到有效保障。

（四）农民就医购药难。新型农村合作医疗制度是解决农民看病难看病贵的有效途经，但在乡村，由于合作医疗报销范围限于乡镇卫生院或村卫生室，广大农民群众为了购药能报销，都要到这些地方购药，增加了医疗机构的工作压力，不仅农民购药不方便，还增加了成本。同时新型农村合作医疗制度实行后，乡村药店由于不属报销范围而生存困难，数量逐渐减少，农村药品供应点随之减少。农村最边远、落后、贫困的村，看病购药更难。

（五）乡村医疗机构药品管理和医疗市场混乱。通过对药品经营企业的日常监督检查和对其涉药人员的培训，农村药品经营企业的药品管理基本规范，但由于乡镇卫生院和村卫生室药学人员紧缺，药品管理知识缺乏，业务知识水平低，相当部分乡镇卫生院药房十分零乱，药房药品摆放混乱，没有分类，处方没有按要求保存到规定的期限，药品储存达不到基本要求。部分药店非法开展诊疗活动，无证行医普遍，乡村游医、药贩屡禁不止，存在较大安全隐患。

三、对策和建议

（一）提高认识，加强领导。药品是一种关系人民群众身体健康和生命安全的特殊商品。党中央、国务院历来重视和关心药品安全工作，总理在今年的政府工作报告中和国务院常务会议上，把食品药品安全作为解决涉及群众利益的六个突出问题之一。“两网”建设是药品安全和实施药品放心工程的一个重要组成部份，是保证农村药品安全的重要举措，是新型农村合作医疗和社会主义新农村建设的重要基础。建议区、乡两级政府按照国务的要求，加强组织领导，把药品安全工作纳入重要议事日程，切实担负起保障本地区药品安全的责任，把思想统一到国务院的要求上来，扭转认识上的误区；把药品安全工作作为乡村的重要工作职责来履行；要高度重视“两网”建设工作，把药品安全列入大安全范畴来抓，并与新型农村合作医疗工作一起列入政府工作考核内容。

（二）加大投入，改善条件。增加对“两网”建设的投入，是保障农村药品安全和供应的关键。建议区、乡两级政府根据财力把药品安全工作经费纳入当地的财政预算，解决“两网”建设工作必需的工作经费。区政府要增加乡村卫生人员的投入，采用公开招考的方式充实乡村卫生和药学人员；增加经费的投入，适当提高村级卫生人员报酬，稳定村卫生队伍，逐步解决村卫生室业务用房。食品药品监管和卫生行政主管部门要督促乡镇卫生院逐步改善药品储存条件，建设规范药房。

（三）加大宣传，强化培训。利用各种形式，围绕科学用药、安全用药等主题，经常性地对人民群众开展宣传培训活动，提高农村群众药品安全意识和自我保护能力，使制售假劣药品行为无立足之地。建议区、乡、村三级要加大对药品安全知识的宣传，在公路沿线和村书写食品药品安全固定标语，编制食品药品安全知识手册；教育部门在学校开设适当的食品药品安全课程，形成公众关心“两网”建设，重视药品安全的良好氛围。食品药品监管部门加强对乡村涉药人员的知识培训和继续教育，提高农村涉药人员的药品管理水平。

（四）健全机构，加强监管。在现行的体制下，乡村药品市场的日常监督管理还得依靠乡村两级，所以，要充分发挥乡（镇、办）食品药品安全领导小组的作用，强化行政监督。建议一是进一步健全乡（镇）食品药品安全领导小组，统一把村（居）委会负责人和村卫生人员纳入领导小组成员，并把领导小组成员作为药品监管信息员；二是把药品安全作为乡（镇、办）政府的重要职责来履行，完善领导小组例会、工作、信息反馈、信息报送奖励、信息员培训、检查等相关制度，并严格执行，保障信息畅通，进一步规范领导小组的工作；三是要设立固定办公场所和相应设施，解决必要的办公经费，建立工作档案；四是进一步做好宣传、培训和日常监督工作，区相关部门要加大对乡镇工作的督促。

（五）整合资源，合理布点。“两网”建设是解决广大农村人民群众用药安全、有效、方便、经济的重大举措，应进一步整合农村资源，因地制宜，积极增设农村就医购药点，做到小病就医购药不出村。建议一是把“两网”建设工作与新型农村合作医疗工作有机结合起来，将乡村有条件的药店和村卫生室纳入新型农村合作医疗的报销范围，最大限度地方便农民群众就医购药，解决乡村药店和村卫生室生存难的问题，让非法的乡村诊所没有生存的空间。二是把“两网”建设工作与“万村千乡市场工程”结合起来，在农家店设立药品专柜，合理布点，扩大农村药品供应点。三是在每个村规划至少设置一个药品供应点（村卫生室或药点或药品专柜），对有房屋和卫生人员的村要设立固定的村卫生室，对没有村卫生室和药店的村，应做好规划，逐步解决。

（六）把好源头，规范渠道。按照政府引导、市场运作、多方参与、法律规范的原则，选好药品供应企业，把好农村药品供应准入关。建议一是确定2-3家资质合法、药品质量保证、服务好、信誉度高、价格合理的药品批发企业作为本辖区医疗机构和药店的药品供应商，减少药品供应中间环节，进一步规范药品供应渠道，便于监管；制定相应的考核措施，引入科学的竟争机制，真正把质量保证，价格低廉的药品供应到农村。二是在税收、工商管理等费用上给予适当减免和享受贴息贷款的方式鼓励药品批发企业和连锁企业在乡村设立门店。三是采用比价采购形式，对新型农村合作医疗定点医疗机构实行区、乡、村同药同价；逐步实行乡村卫生服务一体化管理。