住房保障问题的探索与思考

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自20*年4月贵州省在全国首创廉租住房“租售并举”，尤其是20*年11月在安顺市召开现场会以来，可谓“一石激起千层浪”。据了解，全国已有多个省份探索廉租住房“租售并举”，住房和城乡建设部等国家有关部委专门进行了调研。贵州省廉租住房“租售并举”探索中推行已逾一年，进而引起国家主管部门关注的关键时刻，如何根据廉租住房保障的“实事”，来探“求”保障方式的“是”？作为廉租住房“租售并举”的首创者，很有必要结合实践的情况来谈谈我们的一些思考，并对一些善意的质疑阐述我们的观点。

一、从“执政为民”宗旨的高度来深层次理解廉租住房保障工作

“安居乐业”一直是中国民众最淳朴的要求之一。住房问题是重要的民生问题，党的十七大要求必须“坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，并明确提出了“住有所居”的目标。联合国千年发展目标，也把人人享有适当住房作为一项重要内容。廉租住房制度作为一项重要的住房保障制度，国家一直有明确的要求。早在1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）就明确规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭购买、租赁市场价商品住房”。这个政策的核心就是把住房划分为商品住房和保障性住房两个部分。随后，20*年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔20*〕18号）明确要求，建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，以财政预算资金为主，多渠道筹集资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。这个政策提出了住房保障资金要求。20*年5月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发〔20*〕26号）又提出，各地要抓紧开展城镇最低收入家庭住房困难情况调查，建立保障对象档案，廉租住房制度建设情况要纳入省级政府对市（区）、县政府工作目标责任制管理。20*年5月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔20*〕37号）明确指出，要编制包括廉租住房在内的住房建设规划，尚未建立廉租住房制度的城市，必须在20*年底前建立，20*年底前各地都要安排一定规模的廉租住房开工，对廉租住房制度和实物工程建设提出了时间要求。20*年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔20*〕24号）明确提出了廉租住房保障时间表，即“20*年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；20*年底前，所有县城要基本做到应保尽保。‘十一五’期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭”。20*年12月，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔20*〕131号），明确了需要保障住房困难家庭的具体数据，2009年解决260万户城市低收入住房困难家庭住房问题，到2011年底基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭住房问题。同时，在这十余年之间，国家有关部委分别于1999年5月、2004年3月、20*年12月三次下发了廉租住房保障的有关办法，并联合或者单独了系列配套文件。

这些延续而又不断发展的政策规定，正充分诠释了国发〔20*〕24号文“党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的”这一开章明义的表述，充分体现了我们党“立党为公、执政为民”的宗旨要求。因此，我们应该从更高的高度、更深的层次来充分理解、领会和把握廉租住房保障这项德政工程的根本要求。结合国发〔20*〕24号文“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”的要求，我们可以得出这样一个认识，应该通过廉租住房保障这一个主要途径，使低收入家庭得到与社会发展水平相称的住房保障，确保低收入住房困难家庭实现“住有所居”。由此，廉租住房保障的各项工作措施，也都应该围绕这个目标去进行，只要有利于实现这个目标，不违反国家法律法规和政策规定禁止性要求的，我们都可以去试、去做，而且，还应当把它做好。

二、廉租住房保障在具体方式上要符合“实事求是”精神的本质要求

围绕改善群众居住条件这一根本目的，我们要真正按照科学发展观“以人为本”的要求，从本质上去思考和推动廉租住房保障工作。由此，在廉租住房保障的具体方式上，应该根据“实事求是”的精神，结合不同的地区实际进行探索。

（一）廉租住房出售不存在保障对象错位问题。全面理解贵州省推行的廉租住房“租售并举”，我们要看《贵州省城市低收入家庭廉租住房管理试行办法》中的几条表述。第二条，本办法适用于本省行政区域内城市（含县城）低收入家庭廉租住房保障制度的实施和管理；第五条，城市低收入家庭廉租住房保障方式以实物配租、出售廉租住房和发放租赁补贴相结合。实物配租，是指县级以上人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。出售廉租住房，是指在保障对象有一定经济承受能力时，地方人民政府根据经济发展状况以成本价或略低于成本的价格将公有住房出售给保障对象。租赁补贴，是指县级以上人民政府在廉租住房房源不足时，向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。可以看出，贵州省的廉租住房政策，不光有出售，同样包括租赁补贴、实物配租。对于没有经济承受能力或者暂时没有购买意愿的应保家庭，实行租赁补贴或实物配租；对于有经济承受能力且有购买意愿的应保家庭，可以出售廉租住房。几种方式的保障对象都明确指向城市低收入住房困难家庭。在国家层面，国发〔20*〕24号文为廉租住房保障提出了时间表，要求为低保家庭、低收入家庭提供廉租住房保障，并明确了从低保家庭扩大到低收入家庭的时限，就是“十一五”期末；《廉租住房保障办法》第二条也规定“城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法”。由此可见，贵州省廉租住房“租售并举”保障对象与国家规定是一致的，都是城市低收入住房困难家庭，所不同的只是保障方式多了一种“出售”而已。目前，有一种声音认为，廉租住房就只是“租”，其余方式则违背了廉租住房的本质。但是，我们看《廉租住房保障办法》第五条“廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合”，这其中的一个“等”字，实际上就是为各地根据实际情况探索新的保障方式预留了空间。至于“廉租住房”这个名词内在的含义，应该随着社会的发展而发生变化，而不应该仅仅拘泥于静止的、字面意思的理解。

（二）廉租住房保障面积应该体现人性化的理念。廉租住房为低收入家庭提供住房保障，应该满足最基本的、人性化的功能需求。20*年8月所发国发〔20*〕24号文规定，新建廉租住房套型建筑面积控制在50㎡以内。随即，20*年11月九部委的《廉租住房保障办法》要求“新建廉租住房，应当将单套的建筑面积控制在50㎡以内”。这里，我们注意到，对于廉租住房面积规定使用了两种不同的表述，前一个是套型建筑面积，后一个是建筑面积。这两者怎么理解呢，一种理解是，之前20*年7月建设部所发《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》（建住房〔20*〕165号）称“套型建筑面积是指单套住房的建筑面积”，即套型建筑面积等于建筑面积；而另一种理解为，建设部第142号公告修订，自20*年9月1日起实施的《住宅设计规范》（GB50096—1999）明确规定“套型建筑面积等于套内使用面积除以标准层的使用面积系数；标准层使用面积系数等于标准层使用面积除以标准层建筑面积”。从这里可以看出，套型建筑面积在不同项目上所对应的建筑面积有所不同。50㎡套型建筑面积按一般测算，建筑面积大致要大于套型建筑面积5—10㎡。对于这两种理解，我们更倾向于第二种，原因不光是前一种属于行业解释，后一种属于国家标准；更因为廉租住房面积的浮动，体现了人性化的要求。比如，人口问题，如果一个应保家庭有4人，按照贵州省城镇人均建筑面积15㎡的保障标准，则该户廉租住房建筑面积应达到60㎡（各地人均保障面积有所不同，如江苏扬州市为16㎡、福建龙岩市为15㎡、安徽巢湖市为14㎡）。再如，代际问题和性别问题，建筑面积50㎡最多是二室一厅，祖孙三代应保家庭极有可能不得已两代人同床，甚至大龄小孩与异性长辈同床，这是不符合人性化考虑的。同样道理，如果应保家庭是一口或者两口之家，也就没有必要非建50㎡不可。同时，我们倾向于第二种理解也有政策支撑。比如，国发〔20*〕24号文“廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定”；《廉租住房保障办法》第六条“市、县人民政府应当根据当地家庭平均住房水平、财政承受能力以及城市低收入住房困难家庭的人口数量、结构等因素，以户为单位确定廉租住房保障面积标准”。这些规定，也正是考虑了各地实际情况、每户实际情况，而做出的灵活性的规定。当然，从廉租住房出售的角度来说，一是廉租住房面积浮动，有更充分的条件来考虑住宅使用功能和空间组合，避免了随着经济社会发展、住房保障面积标准提高可能导致小面积廉租住房重复建设或者重建浪费的问题；二是通过对有购买意向的保障对象的调查，普遍反映建筑面积50㎡难以满足居住需求，存在着小面积廉租住房无人愿买的问题。对于像贵州这样经济较为落后的省份，如果不采用出售部分廉租住房以回笼部分资金，再用于新建廉租住房的办法，其近百亿元的地方匹配资金省、市、县几级政府是难以承受的，就极有可能影响到“十一五”期末完成应保尽保的任务。根据这样的实际，可将超出保障面积部分，按经济适用住房计价并区分产权，即可解决此问题。

（三）廉租住房出售不是国有资产的流失。质疑廉租住房出售导致国有资产的流失可能基于两种认识，第一种是认为将国家给应保家庭的补贴变成了他的私产，是国有资产流失。第二种是认为国家应收的土地收益和税费流失。对于第一个问题，国家对低收入住房困难家庭的补贴，就像低保金一样，是政府对社会弱势群体应有的救济，是维持社会保障安全线必须的支出。通过廉租住房出售，将给与保障对象的租赁补贴转换为购房的分期款，可以使长期发放的货币补贴转化为固定资产，何乐而不为？只有购房者不属于保障范围，才可以说是国有资产流失，而这仅仅是一个技术把关问题，而不是一个涉及廉租住房出售制度缺陷的问题。对于第二个问题，廉租住房出售以后，其享有的是有限产权，实质上也是购房户与政府共同享有一定比例的共有产权房，其房产证上也标注有“廉租住房”字样。并且，购房户必须满一定年限并补缴税费和土地收益后方能出售。这样，国家应收的税费和土地收益没有流失，只是征收时间早晚的问题。

（四）廉租住房出售彻底解决了“退出难”问题。有人认为，廉租住房购房家庭在经济水平提高后不会退出所购房屋，因此缺乏退出机制。对此，我们认为，廉租住房购房家庭的购房资金已经通过修建新的廉租住房用于其他应保家庭。购房户经济水平提高后，实际上已经通过购买廉租住房实现了部分退出，如要完全退出则可以通过补缴税费和土地收益获得完全产权。因此，不存在还有退出的问题。反而是廉租住房出售一户就彻底减少了一户应保家庭，一劳永逸地解决了其住房问题，并实现了“居者有其屋”的更高层次的保障目标。同时，从现实可能的条件来看，在我国个人信息统计不全的情况之下，政府部门并不能及时、准确地掌握其经济水平变化情况，导致不能及时终止租赁补贴或者实物配租。尤其是对于实物配租而言，因我国个人信用体系尚不健全，即使实物承租户经济水平提高后政府部门要求其退出，也有可能缺乏有效手段。因此，比较而论，廉租住房出售彻底解决了“退出难”问题，不失为它的一个亮点。

三、廉租住房保障方式应该在工作实践中实现逐步发展和完善

对于廉租住房保障方式，具体指廉租住房出售而言，思路对了，大的方向就错不了，操作层面的技术问题，可以逐步改进。

贵州省20*年4月提出廉租住房“租售并举”以后，贵州省住房和城乡建设厅随后印发《关于廉租住房出售的指导意见》、《关于廉租住房出售的补充意见》、《关于廉租住房出售中相关问题的补充通知》三个文件，对廉租住房出售的对象审核、价格控制、上市准入作了明确规定。廉租住房只能出售给自愿购买的符合廉租住房保障条件的家庭。在房源不足时采取轮候、摇号等方式确定购买对象。廉租住房出售价格实行政府定价，按照成本价或者略低于成本价出售。购买廉租住房可一次性付款也可分期付款，享受租赁补贴保障对象申请购买廉租住房的，在与住房保障部门签订购房合同后，未入住前可将其应领取租赁补贴以分期付款方式转作购房款，入住（房屋交付使用）后，不再享受租赁补贴，并按未交房款产权比例缴交廉租住房租金。这种制度设计，有效解决了以往保障对象因靠租赁补贴不足以在市场上租到房屋，“将就”现有房屋居住，其所获租赁补贴大多用于改善生活条件，以致年年补贴，年年住房困难依旧这一现实问题。对于廉租住房上市准入，作了严格的限制，要求在规定年限内不得上市交易；满规定年限并补足税费、土地收益等相关价款取得完全产权后方可上市交易；在规定年限内确因特殊原因需上市交易的，须经审批并由住房保障部门回购；所购廉租住房上市交易的，不得再次申请保障性住房，等。同时，三个文件还对廉租住房出售的购房流程、产权界定、资金监管、物业管理、抵押继承等均作了明确规定，以便对廉租住房出售进行完整的管理。

需要说明的是，贵州省廉租住房“租售并举”以来，其制度也是根据实践中遇到的具体问题不断发展和完善的。比如，指导意见规定廉租住房购买对象为自愿购买的符合廉租住房保障条件的家庭，比较笼统，而补充意见就对廉租住房购房资格进行了细化，列出了四条标准。再如，指导意见曾规定上市必须满十年，后考虑到各地实际情况，在补充意见里改由各地自行确定年限。并提出，与指导意见不相符的，以补充意见为准。又如，补充意见和补充通知对指导意见里没有涉及或者操作性不强的购房流程、购房家庭低保核定、抵押、继承、补缴税费和土地收益标准等均作了规定。此外，《贵州省城市低收入家庭廉租住房管理试行办法》确曾要求新建廉租住房建筑面积应控制在50㎡以内。但现正如前文所述，我们对廉租住房面积规定有了新的不同的理解，等等。

这些问题，并不是说我们执行规定不严谨，反而充分说明了对于廉租住房出售这一项前无古人的工作，我们是以“摸着石头过河”的改革创新精神进行不断的、积极的探索。新生事物往往是弱小的，不完美的，但是因为它适合当地的土壤、气候，有它需要的养料和元素，所以它是成长的、生命力是强的。我们现在应该要做的，就是关注它的发展，并对它进行矫正。

结语：住房，除开居住而外，承载了太多的社会内涵，比如户籍、比如婚姻、比如教育，等等，这在城市，尤其如此。拥有一套住房，是城市里许多人的梦想，对于城市的低收入家庭而言，显得尤为沉重。廉租住房出售，圆了他们的梦。城市低收入家庭拥有一套住房之后，其又会带来多少心理认知、精神状态等的变化？由此而带来的，对城市低收入家庭自理能力的帮助，以及他们今后可能的发展等等，就是社会学家研究的范畴了。现在，我们虽然无法用冰冷的数据来测量，但是，感同身受，至少，我们可以触摸到那一颗滚烫的心。