廉租住房保障问题的调研报告

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针对贵州省首创廉租住房“租售并举”引起部分人士疑虑的问题，我们曾于2009年9月初以《对廉租住房保障问题的探索与思考》一文，就比较集中的“保障对象错位、保障面积超标、国有资产流失、缺乏退出机制”四个质疑阐述了我们的观点。在此，再就廉租住房保障下一步发展问题谈谈我们的思考。

一、实行“租售并举”的廉租住房出售部分可先行与经济适用住房并轨。我们在《对廉租住房保障问题的探索与思考》一文中曾提到“可将超出保障面积部分，按经济适用住房计价并区分产权”，实质上就是将实行“租售并举”的廉租住房出售部分与经济适用住房并轨。现行政策有无依据呢？2007年11月8日建设部等九部委《廉租住房保障办法》（第162号令）第二条规定“城市低收入住房困难家庭的廉租住房保障及其监督管理，适用本办法”。2007年11月19日建设部等七部委《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258号）第二条规定“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房”。这两条规定，分别从廉租住房保障办法适用范围和经济适用住房内涵界定角度指向城市低收入住房困难家庭，且两条规定后款一字不差表述为“本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指城市和县人民政府所在地镇的范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭”。由此可看出，两者不管是保障范围描述，还是对“城市低收入住房困难家庭”的解释，都是一致的。两者主要区别在于：一是廉租住房套型建筑面积控制在50㎡以内，而经济适用住房建筑面积控制在60㎡左右；二是政府财政对廉租住房建设有一定资金补助，而对经济适用住房建设无资金补助；三是经济适用住房保障方式是出售，廉租住房保障方式是租赁补贴、实物配租以及各地正在探索的廉租住房部分出售（副总理2009年8月10日在推进城市和国有工矿棚户区改造工作座谈会上指出“有的地方对当下无力购买住房的，采取租售并举的方式，待居民收入提高再行购买后，取得完全产权”。我们理解，这是对“租售并举”方式的认可）。综合比较廉租住房与经济适用住房的联系与区别，可以看出，两者本质相同（均属保障性住房性质）仅形式有异而已。因此，可以先行将实行“租售并举”的廉租住房出售部分与经济适用住房并轨。两者并轨后可融合两种保障方式各自的长处：既采用建筑面积在60㎡左右的经济适用住房面积标准以适应人性化要求并可考虑较长远的住房需求，又结合了50㎡以内国家政策性资金补助的规定。

为何只提出廉租住房出售部分先行与经济适用住房并轨而不是完全并轨呢？一是因国家大政策有廉租住房与经济适用住房之别。二是就低收入家庭而言，其收入也有层次差异，对其住房保障政策不能整齐划一。首先，收入相对较高的低收入家庭可购买经济适用住房；其次，具有一定经济承受能力的低收入家庭可购买廉租住房；再次，最低收入家庭则可租住廉租住房或领取租赁补贴到市场租房。三是在现阶段需要与可能之间，完全并轨还存在国家和地方财政承受能力的制约。

二、改按面积标准补助为按套数补助。既然廉租住房出售部分和经济适用住房并轨后建筑面积可在60㎡左右，则该房屋建筑面积可能浮动且超过50㎡。在可供出售的廉租住房建筑面积浮动的情况下如何计算补助标准呢？我们认为，可改现行按每平方米标准补助为按每套（每户）补助廉租住房建设。这样，一是中央及省级财政仅在总盘子内改变补助方式，补助资金总量可不增加；二是可避免县、市为追求中央、省级财政补助资金而扩大廉租住房建筑面积的情况发生；三是能赋予地方政府结合当地实际对单套可出售廉租住房建筑面积的一定调剂权力，以考虑保障家庭人口、性别、代际、民族等结构因素，尽可能满足人性化需求。有的人士对我们原来已经回应的廉租住房出售不存在国有资产流失问题提出了新的质疑，即廉租住房在满足转售条件后房产价值溢价是国有资产流失。副总理在推进城市和国有工矿棚户区改造工作座谈会上指出“现在明确廉租住房建设和棚户区改造要进行资金统筹、规划统筹”、“让群众拥有完全产权和部分产权，增加群众财富，既有利于推动棚户区改造，又有利于增加群众对生活和未来的希望”。我们理解，就是可以对廉租住房、棚户区改造保障家庭让利。因此，廉租住房出售后关键在于规定年限内严禁上市和私下交易，而在住满规定年限并补缴土地收益和有关税费后自主转售的收益应归购房人。同理，在我国住房制度改革进程中，房改房、经济适用住房虽无政府直接资金补贴，但均有国家让利成分在内，相较廉租住房出售而言，只是让利对象不同而已。既然房改房、经济适用住房满足转售条件后的溢价均归购房人（单位职工、中低收入家庭，注：原经济适用住房售房对象为中低收入家庭），廉租住房达到规定居住年限且低收入家庭通过自身努力有一定经济实力后购买商品住宅，而转售廉租住房所得溢价收益，为何又不能让利于他们呢？况且，有关规定已明确廉租住房由政府优先回购。

三、“租售并举”是多渠道融资推进廉租住房建设的有效方式。针对廉租住房面积浮动，导致资金总量尤其是地方配套增大的问题如何解决？对于中央及省级财政而言，其原对廉租住房建设的中央预算内投资及省级补助总盘子不变，可以不额外增加负担。对于地方配套而言，因为廉租住房可以出售，将出售所回笼的资金又投入到廉租住房的在建项目，既能缓解地方政府财政资金投入不足的问题，又能形成一条建房资金链实现循环利用，还能加大廉租住房项目建设力度加快扩大实物保障覆盖面。这样的制度安排，并未增加财政负担，因为除财政投入这个渠道而外，融汇了低收入住房困难家庭力所能及的投入，汇聚了各方面的努力共同解决住房保障这一个社会性的民生问题。尤其是对保障对象购买廉租住房而言，其在承担力所能及的力量的同时，又得到了国家的政策优惠，实现拥有一套自己的房屋（政府与购房者共有产权）的梦想，还可以通过产权抵押增加改善生活条件的手段。对于社会而言，廉租住房出售，利于使保障家庭有恒产、有恒心，进而促进社会和谐稳定。所以，廉租住房出售，实际上是“政府主导出资，低收入家庭凑资”，共同加快解决低收入家庭住房困难的一件利国惠民之事。对廉租住房出售回笼建设资金，有的人士提出这样一个问题，廉租住房出售回笼资金投入在建项目后，保障范围扩大反过来会加剧资金投入的压力。其实，对政府而言，划定的住房保障范围就是低收入住房困难家庭（低收入和住房困难两条标准由市县人民政府确定），在此范围之内的，都是必须要保障的对象，都应该实现应保尽保。所以，不存在保障范围扩大的问题，反而是通过廉租住房出售回笼资金加快建设，相对提前为保障对象提供了住房保障。

四、实物配租廉租住房建筑面积应控制在50㎡以内。实行“租售并举”的廉租住房出售部分与经济适用住房并轨后，建筑面积可在60㎡左右，是考虑到低收入住房困难购房家庭：一是有一定经济承受能力，二是愿意购买，三是可实现其“居者有其屋”的梦想，四是其必然要考虑到家庭成员结构对面积的需求以及较为长远的打算等方面因素而综合确定的。而对于没有一定经济承受能力只能实行实物配租的低收入家庭，现阶段用于实物配租的廉租住房建筑面积只能控制在50㎡以内，这是因为：一是政府财力所限，最低层次的住房保障标准不可能过高；二是政府当前只能优先解决“住有所居”问题，以后才能逐步解决“居者有其屋”的问题；三是享受实物配租的保障家庭大多靠低保金生活，要考虑其租金承受能力。“保障性住房是兜底的”，因此新建廉租住房必须首先留出足够房源满足实物配租需要，对符合保障条件的如“孤、老、病、残”等无力购买以及无意购买廉租住房的低收入住房困难家庭提供实物配租保障。在新建廉租住房保证实物配租房源之后，出售可以同步开展，有条件的地区还可实行先租后买，即首先对保障对象采取实物配租方式让其住进去，待其具有一定经济承受能力后，地方政府再以成本价或略低于成本的价格出售给入住的保障对象。这样分层次且优先保证最低收入住房困难家庭的制度安排，既充分体现了我们党“以人为本”的执政理念，又澄清了部分人士对廉租住房出售可能导致“实现时序”倒置的疑虑（“实现时序”倒置，即廉租住房意在从最低收入家庭到收入稍好的低收入家庭提供保障，而廉租住房出售则可能导致收入状况较好的低收入家庭先期“安居”）。

五、可允许新建廉租住房底层修建商业性用房。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号，2002年7月1日起施行）第四条“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的规定，以划拨方式取得的廉租住房建设用地不得建商业性用房。但依据《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93，2002年4月1日起修订施行）要求，居住人口规模1000—3000人的组团（多数廉租住房项目与其相当），公共服务设施建筑面积应达362—856㎡（用地面积488—1058㎡），其中商业服务设施建筑面积应达150—370㎡（用地面积100—400㎡），且其为强制性条文，必须严格执行。如何执行好这两个规定？可以允许地方自筹资金在廉租住房底层修建商业性用房，但必须补缴土地出让金和有关税费办理该类商业性用房用地手续，也不能用商业面积冲抵廉租住房面积。这样，对于该部分用地而言，已不再是无偿性质，可以修建商业性用房；对于居住组团而言，也满足了国家标准强制性要求。同时，允许新建廉租住房底层修建商业性用房，一是为保障对象提供了生活便利，可减少保障对象生活成本；二是修建商业性用房可弥补拆迁偿还商业性用房的需要；三是如可出售商业性用房，回笼的资金还可弥补征地、拆迁费用的不足，利于引导地方政府划拨较好地块建设廉租住房；四是商业性用房可租赁给具有一定经营能力的保障对象，增加其自理能力，解决其部分生活来源；五是商业性用房产权属住房保障部门，其租金收入可用于廉租住房物业管理和房屋维修。加之，《廉租住房保障办法》明确“廉租住房建设用地的规划布局，应当考虑城市低收入住房困难家庭居住和就业的便利”，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部《2009—2011年廉租住房保障规划》要求“廉租住房建设用地项目要合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，同步做好小区内外市政配套设施建设”，就是廉租住房项目要尽量布局在交通条件、区位优势好的地块，而这样的地块往往商业价值较高。允许新建廉租住房底层修建商业性用房，在符合有关规定要求的前提之下，发挥日益稀缺的土地资源的最大效益，何乐而不为呢？同时，允许在廉租住房底层修建商业性用房，只是对可在廉租住房项目周边土地上修建的商业性用房“插花”配建在廉租住房项目中而已。当然，要绝对禁止廉租住房底层修建商业性用房占用廉租住房建筑面积指标，回笼资金也必须用于廉租住房项目建设和管理，确保国家解决低收入住房困难家庭住房问题这一民生工程、民心工程不被侵蚀。

以上所述的几点想法，均是我们结合近年推进廉租住房和经济适用住房建设实践，为解决具体问题而逐步形成的一些思考。当然，并不尽善尽美。在以国家法律法规为准绳的基础之上，可能一些具体操作方式与现行某些要求也不尽完全一致。但是，我们认为，以实事求是的态度、前进发展的眼光思考问题，能够推动工作开展。因为，往往是事物情况发生变化而修订规定，而不是等待规定修订之后事物才发生其需要的变化。