发改委城镇建设调研报告

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1997年以来，*县在小城镇建设中，深刻领会“小城镇，大战略”的内涵，紧密结合县情，按照“科学规划、重点突破、整体推进”的指导方针和“丰富内涵、提高品味、突出特色、完善功能”的总体要求，加强领导，精心组织，群策群力，统筹安排，以城镇化水平的提高和完善城镇基础设施为重点，掀起了我县历史上建设速度最快、规模最大的小城镇建设高潮。十年来，通过创新体制、开放政策、盘活土地、培育市场、积极引导等多种形式，找准城镇建设、管理、经营的突破口，小城镇建设取得了瞩目的成绩。初步建立了以县城为依托，乡镇为骨架，中心村为结合点的城镇体系，一批重点村镇脱颖而出，2001年被国家建设部评为“全国村镇建设先进县”。20*年底全县城镇建成区面积达到19.7km2，建成区人口达到10.6万人，城镇化水平达到40.5%。小城镇建设为*经济社会全面发展作出了积极贡献，小城镇建设的实践也使*县走出了一条山区农业县发展小城镇建设的成功路子。

我县小城镇建设在各种光环的照耀下，在全市乃至全省独领小城镇建设风骚，这对我县来说既是坚定发展的动力，同时更多的是压力。“打江山容易坐江山难，逆水行舟不进则退”。在我县小城镇建设前几年透支过大，各种潜力挖尽、各种廉价城镇资源耗尽的情况下，如何找准下一轮小城镇建设新的切入点，寻求小城镇建设新的亮点，是我县当前小城镇建设的一大重要课题。面对*小城镇建设第一轮高潮回落和全国各地掀起新一轮建设高潮的局面，如果不居安思危，我县小城镇建设在全国处于领先的地位被拉下，甚至会落后于本省本地区其他县市。

为再次掀起新一轮城镇建设高潮，确保我县小城镇建设的领先地位，再铸*城镇建设新辉煌。在客观分析我县小城镇建设存在的问题、面临困难和机遇的基础上，以当前各乡镇正在着手进行城镇建设规划修编为契机，探寻下一轮小城镇建设的切入点，着力解决城镇建设中的瓶颈问题。

一、*小城镇建设存在的主要问题和面临的困难

*小城镇建设存在着城镇基础落后、城镇功能不齐、城镇规划滞后、城镇品味低下的问题，同时面临着资金筹集困难、建设成本增加、发展“透支”的实际困难，致使目前各乡镇在小城镇建设上表现出建设热情不高、干劲不足。

㈠城镇功能不齐，城镇基础配套设施亟需改造。一是城镇功能缺项。各乡镇在建设中基本属于走一步看一步，在盲目摹仿中求发展，导致城镇功能没得到充分发挥，在建设中很少考虑城镇功能分区，基本上都是拉通一条路，路边建起“豆腐块”的城镇建设模式，小城镇只是简单的商品交换地和人口聚集地，功能不完备，功能缺项现象严重。比如除县城有几个公厕外，乡镇几乎没有，文化体育设施基本上都是上世纪80年代建设的，已无法满足需要，污水垃圾处理设施没有一个城镇配套。二是城镇设施老化。目前走到许多乡镇，街道坑凹不平，相当一部分城镇的道路、供水、排水、供电、绿化等设施简陋落后，现有配套设施老化，各种管线纵横交错，形成了“线网”，既不美观，也不安全，与现代文明城市相差甚远。

㈡规划滞后，城镇品味低下。规划是一个城镇建设发展的方向，规划的优劣直接影响着城镇建设的品味和档次，由于我县总体上城镇规划滞后，规划对城镇建设的指导作用不明显，导致城镇整体品味不高。一是没有规划，发展目标不明确。在全县10个乡镇所在地及重点村镇，个别乡镇(如关兴镇)和绝大多数村镇没有专门的规划，村镇发展主要依靠领导和管理部门人员的思路决定，由于领导和管理人员发展城镇的理念、出发点、素质高低、目光远浅等不一致，难以做到围绕一个目标谋发展，导致这些城镇往往是走一步看一步，自然不可能建设出高品味高档次的城镇。二是规划形同虚设，领导拍板代替规划。一方面，虽然我县在1998年完成了中心乡镇的总规修编，但随着建设速度的加快，原有的规划在规模及品味上都已经不能适应我县小城镇发展的需要，规划在实际建设中失去指导意义。另一方面，部分领导在城镇建设上喜欢拍脑门子决策，以此代替规划，导致规划形同虚设。三是规划理念滞后，思路模糊，定位不准，使得规划档次低下，难以指导建设高档次、高品味城镇。在具体建设中千篇一律，盲目摹仿，毫无特色。没有围绕一个定位目标，咬定青山不放松，一届接着一届干，打造特色城镇的精神，导致城镇建设模式单一，没有明显的地方和民族特点。四是无强有力的产业支撑。由于*是典型的农业县，多数城镇以农贸职能为主，没有特色产业支撑城镇经济的发展，普遍规模小，人气不旺，城镇辐射带动作用不明显。

㈢建设改造资金不足，是全县城镇建设的瓶颈。一方面资金来源有限，总量不足。城镇建设资金来源大致分为上级补助资金，银行贷款，地方政府自筹。上级补助资金重点在社会事业发展和城镇重点基础设施，并且争取难度较大，对于城镇建设和发展只能算杯水车薪。由于国家实行严格的货币紧缩政策，各种政策性贷款几乎没有，商业性贷款由于银行高度重视风险管理，注重贷款的安全和效益，推行抵押贷款，而小城镇建设具有长期性和公益性，投资大，回报期长，见效慢，导致小城镇难以得到银行信贷支持。从我县目前看，县乡两级政府自筹城镇开发建设资金是最主要的渠道，由于自身财力有限、体制不顺、区位不明显、经营城镇理念还没深入，使得筹集到的城镇开发建设资金与实际需求也是相差甚远。政府自筹资金大致分三块：一块是财政预算拨款，县乡两级政府基本属于“吃饭”财政，即便能挤出一点资金也只能用于一些重点乡镇的重点领域；第二块是招商引资，由于我县总体上区位优势不优，资源匮乏，难以对外商形成吸引力，同时我们的投融资体制还不顺，城镇基础设施哪些可以通过市场化运作筹集建设资金，没有一套实施细则加以规范，缺乏操作性；第三块是经营城镇筹集建设资金，在经营城镇上只是简单的土地资源买卖，未能真正盘活各种城镇资源，难以满足城镇开发建设的需要。

另一方面开发建设成本增加，致使发展艰难。由于国家宏观政策发生变动，实行严格的耕地保护政策和货币政策，依法治国和人本理念深入，在城镇开发建设中成本加大，难度也加大。一是土地征地费上调，拆迁补偿费增加，导致土地开发成本加大；二是当前国家高度重视项目的安全性，项目实施中增加了环评、水保、安监等前期费，项目前期工作成本加大，增加了项目实施成本；三是由于人工工资、原材料等价格大幅上涨，致使工程建设自身成本大幅增涨。

由此可见，目前城镇开发建设处于资金筹集困难和开发建设成本增加的两难境地，导致资金问题成为城镇开发建设的最大难题。

㈣发展“透支”，剩下的都是“硬骨头”。前几年全县小城镇建设取得辉煌的成绩，是全县上下齐心协力、开拓创新、抢抓机遇、真抓实干的结果，客观的分析也是与“透支”未来资源分不开的。一是发展区域“透支”，前几年城镇改造都尽可能选择开发成本低，利用价值高的区域进行开发，未能做均衡发展，留有余地，导致如今留下的未改造部分大多是开发成本高，利用价值低，工作难度大的地块和区域。比如县城的余家巷片区、三元街片区等。二是土地资源“透支”，小城镇开发与建设，离不开土地资源的利用，在前一轮小城镇建设中，可利用土地资源存量大，是小城镇建设得以迅猛发展的基础和保障。如今从县城到各乡镇，每要发展一步用一分地都深感十分困难，就是因为在前一轮开发建设中，存量土地耗尽，已无现存资源可利用。三是政策“透支”，城镇发展离不开政策的支持和保障，我县在前一轮小城镇建设中率先进行了农村户籍制度改革、降低农村子女入学入托门槛、积极鼓励农村人口进城经商，这不光为城镇建设直接筹集了大量建设资金，同时很快实现了农村人口向城镇转移，拉动城镇土地各种资源价格高涨，为城镇发展和建设带来巨大建设资金的同时，也实现了人口的聚集。另外在建设城镇公共基础设施上，我县充分的利用湄余公路、施余公路等项目建设的机遇，沿线城镇以此为契机完善了部分城镇街道建设。正是因为在前一轮开发建设中“透支”了未来的发展资源，铸就了昨天的辉煌，带来今天发展的困惑。

二、找准城镇建设的切入点，把经营理念贯穿于城镇建设，掀起新一轮城镇建设高潮

通过以上分析，可以看出当前全县小城镇建设难点在于缺乏信心，困惑在于规划跟不上发展的需要，瓶颈在于资金短缺。为了掀起新一轮城镇建设高潮，再铸*小城镇建设新辉煌，鼓足唯我必胜的勇气，以提升城镇品味作为切入点，把经营的理念贯穿于城镇建设破解资金难题，是当前我县小城镇建设的基本思路。

㈠客观分析我县小城镇建设发展面临的新机遇，迎接新挑战。当前我县小城镇建设因为盲目和思路不清导致干劲不足，缺乏信心，因为国家严格的耕地保护政策和投资、信贷紧宿导致建设资金难筹，因为前几年小城镇建设透支过大导致出现该干的事都干完了的假像，因为城镇规划滞后导致有思路有亮点也难发挥。面对这些客观实际，认真分析我县小城镇建设面临的机遇，有助于寻找切入点，鼓足干劲，知难而上。一是*有一批敢为人先、富于创新的领导干部和群众。人是一切因素中最关键最活跃的因素，*正是有了这样一批敢打硬仗、能打硬仗、善打硬仗的领导干部群众，才创造出*神话，让*这个名字在全市、全省乃至全国都有了很高的知名度。二是全县小城镇发展基础较好，提升容易。总体上*小城镇发展均衡，起点高，基础好，在此基础上进行改造提升相对容易。三是城镇聚集功能强，易于发展。龙溪、构皮滩、敖溪、松烟几个乡镇，商贸繁荣，吸引力强，具备较强人口聚集功能，为发展城镇提供较好的基础。四是*农民总体上较为殷实，促进农民向城镇转移。人口的聚集是一个城镇发展的先决条件，近年来*农民通过外出务工、经商、发展特色农业、种植烤烟等经济作物积累大量资金，过上了殷实的生活，使他们进城居住成为可能，为城镇人口聚集提供了有力保障。五是城镇化率低，潜力巨大。我县目前城镇化率为40.5%，略高于全省、全市平均水平，但与全国平均水平和*市“三化一强”战略目标还有很大差距，为我县的城镇建设留有较大空间。六是随着构皮滩电站建成，旅游业必将成为我县一大新兴支柱产业，将有力促进城镇发展。旅游业的发展必将带来大的人流、物流，要求城镇各种功能和服务设施要跟上，极大促进城镇各行业的大发展。

㈡找准定位，高起点修编规划，突出小城镇建设新亮点。上一轮我县小城镇建设的亮点在哪里?在于全县发展均衡，城镇规模不断扩大,人口聚集量大,城镇化率显著搞高；在于开发力度加大，从县城到各乡镇一边下大力气改造规范城镇老区,一边着眼未来开发新区；在于城镇管理有序,城镇规范整洁。随着社会的进步和时代的发展，仅凭这些已经毫无竞争力。下一步我县小城镇竞争的亮点和切入点在哪里？只有全力提升城镇品味，用特色城镇精品城镇来赢得下一轮的竞争。

一是要找准定位，围绕定位的功能要求，用长远的眼光、现代化建设的要求高起点修编城镇总规。村镇规划是小城镇建设和发展的蓝图，是建设和管理小城镇的基本依据。村镇规划搞得好不好，直接关系到村镇建设总体功能能否有效发挥，关系着经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。因此，我们在规划中必须认真处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、小城镇建设与环境保护、现代化建设与保护历史遗产等一系列关系。通过高起点搞好城镇规划，按照总体规划一步一步实施，促进小城镇建设健康发展。比如：龙溪镇定位为商贸重镇，在规划中就要满足商贸的功能要求，要把商务会所、商业区、工矿区、农副产品交易区等进行系统规划；大乌江定位为旅游服务重镇，在规划中就要围绕游客接待、旅游商品、旅游设施、民风民情等进行规划。

二是要找准自己的特色和亮点，实现一城一风格、一城一特色。小城镇建设具有一般与共同的发展规律，但由于历史传统、自然环境、人文景观和经济条件不同，从而使每个地方小城镇建设又具有各自鲜明的特点。特色是城镇的魅力所在，因此，我们必须在遵循小城镇发展普遍规律的基础上，结合本地实际情况，因地制宜地确立村镇发展方向和发展模式，形成独具特色的小城镇风格。县城可发展成为农业观光型，大乌江发展成为黔北民居型，龙溪、构皮滩发展成为现代都市型，松烟、敖溪发展成为江南休闲型。依据各自特点进行开发，形成自己的特色和风格，避免城市特点、布局、结构和建筑风格雷同，以建特色小城镇为目标着力提升建设档次和文化品味。

三是注重城镇开发建设与环境保护的和谐统一。作为现代化的城镇，环境保护是基本的要求，在小城镇建设过程中，一定要避免先污染后治理的城市发展弊端。我县各乡镇几乎没有污水处理和垃圾无害化处理设施，城镇建设发展环境隐患较多。因此，在建设初期，应从规划、建设入手，从源头抓起，切实加强环境保护工作，努力改善环境质量，把城市绿化和环境整治作为城镇建设的重要环节，统筹兼顾，严格控制污染源，减少污染物，不断调整产业结构，增强污染治理能力。

㈢解放思想，把经营理念贯穿于城镇建设，破解城建资金瓶颈。资金是欠发达地区推进城市化的最大难题。尤其在当前国家控制征地和土地抵押贷款、建筑材料、运输、油料价格、人工工资大幅度上涨和地方财力有限的大背景下。钱从何来？困惑着我们各级领导干部，成为我们城镇开发建设最大的拦路虎。只有把经营理念贯穿于城镇建设，通过市场化运作，才能有效破解城建资金难题。

一是从城市规划中寻求建设资金。充分发挥规划的调控作用，将城市规划和城市经营的价值取向统一起来，用详规来显示各个区域的发展前景，涵养级差地租，造就增值预期，提升土地增值水平。在规划中尽量压缩办公用地、广场和超宽道路，有意识地将行政中心、学校、医院、车站、市场等人流量大、带动性强的项目规划到地段较偏的位置，提升级差收益，促进土地增值。

二是从城市土地中寻求建设资金。首先，坚持政府高度垄断土地一级市场，推行规划部门“规划储备库”、城建部门“项目储备库”、国土部门“土地储备库”的“三位一体”的城建运作机制，严格实行“一个渠道进、一个池子蓄、一个龙头出、一个市场管”的土地供应机制。其次，坚持售熟地，不售生地，未经整理的土地一律不准上市交易。第三，坚持非饱和供地和集中连片供地，规定低于一定数量的用地项目一律不予审批，经营性用地百分之百集中连片公开竞价出让，实现土地收益最大化。第四，加大土地市场清理力度，坚决收回闲置土地，查处违法违规批地、供地、用地行为，建立统一、规范、有序的土地市场。

三是从其它城市资源中寻求建设资金。合理配置资源，提高资源的利用效率，是“经营城市”的突破口。牢固树立城镇大资源观，用市场眼光审视城镇资源，对城镇静态资产进行动态化运作，无形资产进行“有形化”运作，通过所有权与经营权分离的方式，最大限度地盘活存量、吸纳增量，把潜在优势变成了现实优势。比如将商业广告、市场经营权、设施冠名权、砂石矿产开采权、出租车经营权等进行公开拍卖，实现资源优势转化为资金优势。

四是从全面开放中寻求建设资金。创新城建投入机制，按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁受益”的原则，积极探索股份制、合资合作、BOT、TOT等多元融资方式，大胆开放综合市场、学校、城镇供水、医院、城镇道路、园林等城市公益设施，引进民间资金和外来资金参与城市建设，使城镇建设从简单的生产过程变成资本经营过程。

五是从精细管理中寻求建设资金。增收节支是发展中永恒的主题，在开发建设中除了要会找钱还要会用钱，因此，在城镇建设中精细化的管理也是城镇建设资金来源的主渠道之一。一方面，加强项目监管。对重点工程建设严格坚持项目业主责任制、招投标制、工程监理制和项目合同制，凡是政府性投资项目，鼓励“无标底合理低价中标”办法，在保证工程质量、工期的基础上，有效降低工程造价。同时加强国家投资项目资金监控，实行筹、管、用“三分离”，严格预算审计和竣工决算、审计制度，提高资金使用效益。另一方面，加大市政管理改革力度。将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，将过去政府包揽的环卫清扫、园林绿化、办公物业等市政公用事业推向市场，公开拍卖，引入新机制加强城市管理，节约城市管理资金。

结论：*小城镇建设在下一轮开发建设中再铸辉煌的切入点是围绕城镇功能定位，努力提升城镇品味；充分合理利用各种城镇资源，在经营城镇中破解城镇建设资金难题。