构建和谐社会和落实科学发展观的调研报告

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要站在构建和谐社会和落实科学发展观的战略高度强化城乡弱势群体救助工作

随着我国经济和社会各项事业持续快速发展，城乡广大人民群众的生活水平已经有了很大幅度的提高，这是有目共睹的，但同时也必须看到，由于发展的不平衡性和改革带来的利益调整和利益失衡，目前社会贫富差距增大、城乡弱势群体生活窘困的问题十分突出。这正是党中央提出构建和谐社会、落实科学发展观的原因所在，也是我们在实现这一执政理念过程中必须要解决好的重大问题。

从我们市＊＊县调查掌握的情况看，全县城乡贫困户大约占总数的14％左右。其中农村约占总数的10％左右，城镇可能要达到20％以上；就目前城乡贫困户类型看，主要有两种情况：一种是救济型，主要是指那些完全没有生活来源，脱离了社会救助就根本无法生存下去的贫困户，这部分人约占城乡贫困户总数的46％；另一种可以叫开发型，主要是指那些有致富愿望和吃苦耐劳精神，体力、智力、年龄、文化相对适应，因受资金、技术、信息等因素制约导致贫困，如果给予适当扶持就可能脱贫的贫困户，这部分人占城乡贫困户总数的约54％。综合分析城乡贫困户致贫原因，农村大致有十种情况：一是鳏寡孤独、痴苶呆傻，年老体弱，丧失了劳动能力；二是家庭主要劳动力重病重残；三是天灾人祸，受到意外伤害；四是土地少，家庭上有老下有小，走不出去，发展二三产业又苦于没项目、没本钱；五是家庭底子薄，又要供孩子上学；六是好逸恶劳，不会种地或种不好地，小钱不愿挣，大钱挣不来；七是不会过日子，大手大脚，没有长远打算；八是承包田长期转租，土地升值后又要不回来，无地可种，其它收入又很少；九是只会干农活，土地又少，还不敢走出去务工，想搞养殖，没本钱；十是儿子成家单过，父母背负着为儿子娶亲时欠下的债务，身体一年不如一年，儿子又不愿意赡养。城镇有六种情况：一是已经纳入低保范围的“六种人”，即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或扶养人；痴苶呆傻、盲聋哑、肢残等残疾；患大病的；单亲家庭；子女无力赡养的年迈老人；下岗失业吃饭有困难人员。二是因企业倒闭、破产、转制而下岗，又没有实现再就业，家庭收入很少或根本失去来源。三是能够做点小买卖，但本钱小，获利薄，勉强维持基本生活。四是父母年老体弱、失去劳动能力，成年子女没文凭、没技术、没工作，找不到就业门路，家庭生活来源有限。五是有技术，有头脑，有经营能力，但没有本钱，自身素质优势不能形成致富优势。六是家庭经济原本就底子薄，又找不到就业门路，还要供子女上学，靠借债生存。

我们感到，当前扶贫解困工作的重点在农村，难点在城镇。所说重点在农村，就是农村的贫困人口总量大，比城镇要多30％，大量工作在农村，这也是建设新农村必须解决的重大问题；所说难点在城镇，就比较而言，城镇贫困户的生活更困难一些。农村的贫困户有国家的惠农政策，再加上自身有承包田，口粮和烧柴不成问题，多数人基本生活可以维持；而对城镇贫困户，国家救助不足，城镇的生活费又高于农村，吃饭和燃料等生活资料都需现金购买，一旦没有了经济来源，生活就无法维持。

从宏观上讲，抓好城乡弱势群体的救助工作，最根本的措施是发展经济，壮大地方财政实力。但应该承认，实现城乡弱势群体整体脱贫解困目标，是一项十分艰巨的长期任务，特别是像我们这样的经济欠发达地区，不可能一蹴而就。必须在抓发展的同时，不断创新扶贫思维，加大扶贫力度，提高帮扶水平。从我们＊＊的实践情况看，重点要在以下几个关键环节上搞突破。一是整合力量，统筹城乡，强化扶贫的指挥机制。以往抓扶贫城乡割裂、单打独奏，城乡扶贫解困工作分属于不同部门、不同层面，一手软一手硬的问题十分突出。有鉴于此，我市＊＊县从县情实际和有利于工作推进的角度出发，从理顺指挥管理体制入手，在全省率先单独成立了隶属于县委、县政府，统管城乡的扶贫开发工作办公室，明确由县委常务副书记主抓，县委常委、宣传部长兼任扶贫办主任，将农委、民政、劳动、工会以及乡镇和城镇社区等部门抓扶贫解困的职能统一起来，由扶贫办牵头拿总，协调调度。为解决农村富余劳动力转移和城镇职工下岗再就业压力大的问题，更主要是为了充分发挥就业这一扶贫工作的主渠道作用，他们把农委、劳转办和劳动局抓就业、输出的职能合并起来，组建了统管城乡就业工作的专门机构，调整了隶属关系，明确了工作职能。这样由于工作统筹规划，扶贫款物统筹发放，扶贫政策措施统一共享，最大限度地避免了工作畸重畸轻、苦乐不均的问题，从宏观上把城乡扶贫解困工作纳入到经济和社会发展的大格局中，工作很快打开了局面。二是突破瓶颈，广辟渠道，探索建立投入保障机制。抓好救助弱势群体工作，关键是资金问题。尤其是经济欠发达地区，自身实力弱，造血功能差，要提高工作水平，必须着重解决资金投入这一主要矛盾，坚持多条腿走路，广辟筹资渠道，形成有效的保障机制。我市＊＊县在这方面的主要作法是：在调整财政支出结构，对扶贫资金量力安排，并通过民政、劳动等职能部门积极向上反映情况，争取获得更多资金支持的基础上，不等不靠，积极增强自我造血功能，对开发型贫困户实行基金扶持办法，就是通过全县干部职工捐款，每年筹集100万元；并动员鼓励外来客商、在外＊＊人、县内私营企业、个体工商户，按纳税额度自愿为贫困群众捐款捐物献爱心等渠道，筹集建立起扶贫开发基金，资金实行市场化运作，滚动式扶持，大大增强了解困能力。仅今年，全县从各种渠道纳入扶贫基金的资金就达150多万元，到2007年就将达到300多万元。与此同时，我们也建议国家在出台倾斜政策、中央和地方税收分配，以及匹配扶贫资金等方面，对欠发达地区给予更多的优惠和倾斜，变一个积极性为多个积极性。三是创新办法，突出主体，强化部门责任机制。大部分地方过去在城乡弱势群体的脱贫解困工作中，强调充分发挥干部职工的作用，主要采取一对一结对帮扶的办法。从表面看，照顾到了贫困面，有影响、有声势，也取得了一定的效果。但深入分析，这一做法又有严重的缺陷，每个干部职工力量毕竟有限，多数人也只能是过年过节送点米面，给点少量现金，供一饥不能解百饱，达不到从根本上解决问题的工作效果。对于少数生活并不宽裕的干部职工来说，包扶贫困户甚至成了负担。有鉴于此，在深入调查研究的基础上，我市的＊＊县在20*年初作出决定，调整帮扶主体，在城乡弱势群体的脱贫解困工作中，变过去的以个人行为为主为现在的以各级党政组织的部门行为为主。取消过去干部一对一式的帮扶任务，而由实力部门包扶贫困村，各部门单位都包扶一定数量的贫困户。这样，由于工作主体实力的增强，单位和个人统分结合，就从根本上保证了扶贫效果。为了使各部门单位真正重视这一工作，他们把这一项工作纳入到年度工作目标考核评价体系之中，作为一项重要内容，限期完成脱贫解困任务。同时，严密了考评措施，严格考评奖惩。把脱贫解困任务完成情况与各部门单位评优选先、与其主要领导提职晋级直接挂钩，完不成目标的，原来分配的包扶贫困村、户任务不摘钩，直至脱贫为止。20*年夏季，这个县开展了解决农村极贫户无房特危房问题会战。由于包扶主体的调整，部门责任意识增强，投入力度增大，不到2个月的时间，就筹资300多万元，为606户农村贫困户的住房进行了改造和新建，解决了多年想解决而没能力解决的问题，群众十分满意。四是攻破重点，狠抓薄弱，完善扶贫的运行机制。对一些按常规办法解决不了的或现实没有遵循的重点、难点问题，＊＊县主要采取了“三招”，十分奏效。①搞“会战”。农村贫困户有许多矛盾集中在土地上。为此，他们根据农村贫困户的要求，去年在全县大张旗鼓地开展了土地“三清”（清查土地、清理合同、清收欠款）工作会战，共清查承包田以外的村集体统一管理土地10.6万亩，依法清理承包合同8851份，清收资金580万元，收到较好效果，在全省农村工作会议上介绍了经验。他们还在20*年集中解决农村贫困户住房问题的基础上，计划今年用两个月时间，在城镇开展解决特困户住房问题会战。②给政策。对于一些普遍存在的共性问题，他们主要是突破一些限制，大胆出台政策，给贫困户生产生活开绿灯。为解决农村富余劳动力转移和城镇下岗职工再就业问题，他们规定农村乡镇党委书记或乡镇长要有一人常年专门抓劳务输出，村党支部书记或村委会主任必须确定一人直接带领农民出去；城镇内的民营企业和政府开发的公益性岗位必须优先安置下岗职工就业，由于这些政策的出台，20*年全县内转外输劳动力4.87万人，拉动农民增收860元，城镇下岗职业再就业达到5000多人。为解决贫困生辍学问题，他们确定对考入一、二表大学的贫困学生提供路费，保证其第一年能够顺利入学。在解决贫困群众看不起病的问题上，他们制定了贫困群众持医疗救助证到定点扶贫医院就医给予减免费用的政策。③定民约。农村孤寡老人的供养工作，一直是一个薄弱环节，为有效解决这一问题，除县里每年为每个敬老院增拨2万元经费，乡里承担敬老院工作人员工资外，还统一制定了乡规民约：规定村里向敬老院送五保户必须承担一定费用；对有子女而不赡养老人的，由乡村组织强制收取大米、黄豆等实物，保证老人生活；农村老年人的土地流转，必须经村里把关，防止子女借土地转包占老人便宜，子女种老人承包地，必须按市场土地的流转价格给予合理的补偿。