煤炭资源开发利用的调研报告

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煤炭是我国重要的基础能源和原材料。西部地区煤炭资源储量十分丰富，查明资源储量约占全国的61％，在全国经济发展中具有重要的战略地位。加快建立西部地区煤炭资源开发利用的利益分配机制，合理调整中央与地方、东部与西部、资源开发输出地与资源输入加工地之间的利益分配关系，切实保障西部地区在煤炭开采中的利益，建立公平稳定的利益共享机制和科学合理的利益补偿机制，形成利益均沾、成本分摊、风险共担、协调有序的发展格局，不仅是实现西部地区经济社会协调发展的重要内容，而且也是保障国家能源安全和促进可持续发展的重要途径。

一、建立公平稳定的利益共享机制

（一）建立利益共享的企业制度

虽然煤炭资源属于国有，但是地表土地及其附着物属于农村集体和个人所有，开采国有资源必须剥离地表上的农村集体土地，开发煤炭资源常常需要永久性征用农村集体土地，拆迁居民房屋，切断当地居民传统的社会生活文化链，地方政府和集体承担着资源开发造成的外部性所增加的社会成本，地方政府、农村集体和居民是利益悠关方。因此，应探索将这些社会成本经过科学折算成一定比例的股权，按照现代企业制度组建规范的股份制公司（开采企业），打破中央企业和合作企业垄断资源开发经营权的局面，促进资源开发企业产权的多元化以及公司管理结构的规范化；而且还可将各方利益统一于股份制企业中，避免或减少资源在非共享状态下开发中出现的各种弊端，从制度上保障了资源所在地地方政府和当地居民均能参与资源的开发与经营，调动其参与资源合作开发的积极性，实现利益共享。并且能够一定程度上缓解开发企业由于支出资源和环境补偿所面临的资金压力，能够形成资源所在地居民获得长久增长的补偿。

（二）完善产业关联配套机制

西部地区能源产业以资源开发为主，工业产出以资源型初级产品居多，煤炭生产企业大多以原煤输出，精深加工能力弱，技术含量低，煤炭就地转化和深加工量少，产业链短，产品单一，附加值低，经济效益差。2005年，西部地区煤炭年生产能力仅占全国的37％。2005年，发电量仅占全国的24％，表明西部地区煤炭资源优势并没有没有更多地转变为火电优势，大量的资源难以发挥经济优势。今后，大型煤炭基地建设应与煤炭外运和水资源等条件相衔接，与相关产业和地方经济发展相协调。按照政府引导和企业自愿的原则，鼓励煤电一体化发展，加快大型坑口电站建设，缓解煤炭运输压力。同时以就地利用为原则，建设一批节能高效的工业项目，使煤炭资源转化成其他高附加值的工业产品向外输出，并由此带动相关产业的发展。探讨企业特别是中央企业与地方分工协作机制，在条件允许的情况下，资源就地加工，延伸产业链条，支持地方下游和辅助产业的配套发展。从中央企业增加地方留用煤炭用于资源就地深加工，地方也应积极调整发展思路，不支持不鼓励新建扩建与中央企业产品雷同企业的，而且主动对接中央企业，错位发展煤化工等深加工，形成共同发展的格局。

（三）建立利益共享的价格形成机制

现有煤炭成本是不完全成本，完全成本应该把煤炭价格前期的勘探费用、资源递缩的补偿、安全成本、环境损失等等都通过煤价体现出来，反映资源成本、煤矿转产发展成本和全额环境治理费等。目前，我国电力市场改革不完全，电力企业很难通过内部消化成本来解决，市场自发的“煤电联动”无法出现，只能求助于带有行政性质的“煤电联动”来协调解决。因此，目前用行政办法采取煤电联动过渡是权宜之计，电煤纠纷的最终解决还取决于电力改革的进展情况，通过电价市场化来最终形成市场化的“煤电联动”来化解。此外，煤电价格之争除了电煤供求矛盾外，还有来自运输瓶颈制约、煤炭资源品质结构不合理等方面的原因。因此，目前的电煤供应紧张问题除了出台“煤电价格联动"”措施外，还需综合治理和进一步进行电力市场化改革，立足于市场来解决电煤价格与电力市场化改革的冲突，采取无形和有形的两只手有机结合的调控办法，缩小直至取消“计划煤”，发挥市场调节机制，建立煤电联动机制，形成供求平衡和合理的比价关系。

（四）建立利益共享的税费分配制度

为了调动地方政府的积极性，使地方政府支持煤炭企业发展有了稳定的资金来源，中央与地方在矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款等领域应建立合理的分配机制，将探矿权、采矿权价款收入大部分留给地方。为了资源省区真正发挥资源优势，并应建立按照资源储量征收资源税的机制，提高征收标准。研究开征生态税、超额收益税，权利金等，推动增值税转型，在企业所得税分成方面充分考虑地方利益。

二、建立科学合理的利益补偿机制

（一）生态环境补偿机制

资源的开发势必造成资源所在地的资源枯竭以及生态的失衡，建立利益补偿制度是区域经济合作协调发展的必然。利益补偿主体包括资源补偿和生态补偿两大方面。利益补偿原则是“谁利用谁补偿，谁受益（或者谁损害）谁付费”，即损害者付费，受益者补偿，保护者受益。利益补偿主要方式：一是财政转移支付，二是由国家或地区对资源输出地直接投资，实施重大生态建设工程，三是建立资源、生态补偿费。因此，国家应加大用于煤炭开采地区生态环境补偿的一般性转移支付和专项财政转移支付力度，提高当地人均收入和公共服务均等化水平，加大土地塌陷、复垦、地下水和水土流失等方面的治理力度，建立矿山地质环境预留保障金，要求煤炭生产企业在生产经营期间，按煤矿占有的地质储量提取吨煤一定数额预留保障金，专项用于煤矿开采后出现的生态治理和地质灾害赔偿。参照山西省的做法，开征能源基地可持续发展基金。提高和增加资源和环境保护方面的税率、税种，提高资源税征收标准，规范各种补偿费用，使煤炭定价充分体现资源和生态环境成本。

（二）失地农民的社会保障机制

对于因煤炭开采造成失地的农民，开采企业要在给予补偿的基础上，提高塌陷区失地农民的补偿安置标准，使搬迁新村的农民生活条件要略高于未搬迁村庄的生活条件，并能与新农村建设结合起来。在给予土地补偿费的基础上，探索以土地参股、安置失地农民、设立最低生活保障基金等多元化补偿办法。尽快启动农村养老保险，采取政府补一点、通过提高土地占用补偿标准筹一点的办法，考虑增加“三险一保”，地方政府要给予在居住、就业、基本低保，教育、医疗等方面的基本保障。应当把失地农民转为城镇居民，纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

按照谁受益谁治理的原则，煤炭企业要负责复垦，如不能复垦的土地，应从吨煤中提取一定数额的资金，交给政府，由政府社会保障部门统一管理，实现“以土地换社保”。给失地农民提供就业机会。各级政府应加大对失地农民的扶持安置力度，在政策上给予适当的倾斜，让失地的青壮年劳力，得到有针对性的培训，提供就业信息和就业指导。完善失地农民的补偿机制。

（三）产业接替发展机制

西部地区多数煤矿城市产业过于单一，许多煤城面临资源枯竭，接替产业发展严重不足。单纯依赖煤矿形成和发展起来的城市，产业、产品结构、就业结构、技术结构、所有制结构、企业组织结构单一。研究建立煤炭产业积累、煤矿衰老期转产发展资金制度，筹集专项资金用于发展接续或替代产业。对于资源未枯竭的煤炭城市来说，必须在煤炭企业进入稳定生产期、利润处于高峰的情况下，对每吨煤炭按一定比例提取部分资金，进入成本，作为经济转型资金，专款专用。对于资源未枯竭的煤炭城市来说，必须在煤炭企业进入稳定生产期、利润处于高峰的情况下，对每吨煤炭按一定比例提取部分资金，进入成本，作为经济转型资金，专款专用。

三、相关政策措施建议

（一）加大有关法律的立法和执法力度

抓紧修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。尽快修订煤炭产业政策，完善办矿审核制度，严格准入标准。制定严格的煤炭资源消耗、污染物排放等标准，促进新技术、新工艺、新材料的应用，推动煤炭产业升级。各级价格主管部门要密切关注电煤价格动态，加强对电煤价格的监督检查。尤其要采取得力措施，加强对小煤矿价格执行情况的监督检查。对不执行最高限价、哄抬价格、价格垄断等价格违法行为，要依照《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规，进行严肃处理，并对典型案件予以公开曝光。

（二）加强规划指导和实施管理

西部地区煤炭资源及煤电合理开发要依法科学合理划定煤炭资源国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区，严格按国家规划有序开发。国家规划矿区、对国民经济具有重要价值矿区的划定。煤炭开发规划和资源管理工作要相互衔接，紧密配合。编制煤炭生产开发规划、矿区总体规划时，必须征求同级资源主管部门的意见，并作为批准规划的重要依据。资源主管部门在编制煤炭资源勘查规划、矿业权设置方案时，必须征求同级规划主管部门的意见，并作为批准煤炭资源勘查规划和矿业权设置方案的重要依据。产煤地区地方各级人民政府要落实煤炭行业管理职能部门，并充实和加强煤炭管理力量，健全和完善管理制度，强化煤炭资源和生产开发管理。

西部地区煤炭资源及煤电合理开发要高度重视电网建设，加强和优化电网规划。保持电源与电网、输电与配电的协调同步发展。加强区域网架、跨区输电线路和西电东送输电通道的建设，继续推进西电东送、南北互济，努力实现更大范围的资源优化配置，促进区域间协调发展。

（三）积极发挥协会等中介机构的作用

应积极发挥行业协会的沟通、协商等中介组织作用，协调好煤炭、电力、运输等行业之间以及与其他相关行业之间的利益关系，取得各方利益的均衡，争取社会的理解和支持。煤炭、电力、运输等行业协会要密切与政府相关业务主管部门的沟通、协调，打破行业垄断，推进业务融通，开展调研工作，向政府反馈工程建设行业党和政府方针、政策的执行情况。反映煤炭、电力、运输等行业在各个不同发展时期遇到的难点、热点和焦点问题，代表行业向政府寻求政策支持，为政府决策提供参考依据。积极参与煤炭、电力、运输等行业立法，提供法律咨询，维护广大会员企业合法权益。

（四）强化技术和人才支撑

西部地区煤炭资源及煤电合理开发应提高煤矿装备现代化、系统自动化、管理信息化水平，淘汰落后的技术装备与工艺，推动煤炭工业科技进步。大力推进中小型煤矿机械化，加快培育和发展面向小型煤矿的综合服务机构，形成完善的技术服务体系。研究开发高科技的发电技术和超高压输变电技术。中央企业应向地方企业提供人才、技术等方面的大力支持，企业通过加强职业技术学校建设、改变用工制度、提高技术人员待遇等措施，尽快提升煤矿职工队伍素质。培养和吸引冶金、电力、化工、建材等专业技术人才，为发展火力发电、煤焦化工、建材等煤炭下游产业提供充足的人才储备和技术支撑。