生态公益林改革调研报告

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为贯彻落实省政府《关于推进生态公益林管护机制改革的意见》和？？市人民政府《关于开展创新生态公益林管护机制工作的通知》精神，从我县实际出发，制定出台全县生态公益林管护机制改革实施方案，稳妥推进我县生态公益林管护机制改革，县林业局按照县政府要求成立改革调研组，并分成两个小组，从月日至月日，深入十四个乡镇开展生态公益林管护机制改革调研，召集乡村干部、护林员以及部分县人大代表和县政协委召开改革座谈会，目的了解各乡镇各村生态公益林基本情况及各村商品林改革的基本做法，征求各乡镇、村对《？县生态公益林管护机制改革工作方案》（讨论稿）的修改意见，向各村征集开展生态公益林管护机制改革的意见和建议。现将调研情况汇报如下：

一、生态公益林基本情况

全县生态公益林万亩，其中集体部分万亩，涉及个行政村。生态公益林的山林性质多种多样，有的山林属纯集体的，有的山林责任承包的，也有自留山和插花山，全县生态公益林的林权性质表现较大的区域性特点，西北的生态公益林的山林属于以证归户、责任山承包较多，而且自留山都被承认，纯集体（未落实到户）的生态公益林较少，而东南的生态公益林的林权为纯集体的较多，而以证归户或责任山承包经营的较少，而且大部分村的自留山在林改时未被承认，存在“有证无山”现象。在集体林地林木产权制度改革时，西北的乡镇各村大部分都是采取以证归户、协议转让的改革方式较多，招标转让的较少，而东南的大部分村在林改时，采取公开招标拍卖的形式较多，由于各村生态公益林的林权归属及山林性质不同，因此各地现行的生态公益林管护方式也各异。

二、生态公益林现行的管护情况

由于各村情林情不同，各地对保护生态公益林采取管护模式也不同，主要有以下几种形式。

（一）管护形式

1、分户管护。生态公益林在区划前属于责任山的村，这些村在管护生态公益林时所采取的管护模式大部分都是以责任山归户管护为主，而且管护费归责任山户所有，村集体只提留一小部分，甚至不提留，全归责任山主。如在湘店、桃溪、民主、下坝等乡镇的部分村就是采取这种形式。

2、聘请护林员管护。生态公益林山林性质属纯集体的未落实责任山或已承包经营的，大部分村都采取聘请护林员管护的方式对生态公益林进行管护，上级下拨生态公益管护费由村委支配，护林员工资由村委与护林员签订合同中约定数额多少进行支付，采取这种管护模式的村占绝大多数，几乎各乡镇都有采取这种管护模式的村。

3、风险押金承包管护。采取这种管护模式的生态公益林的山林性质较为复杂，既有纯集体的山林，也有自留山，而且地理位置较特殊，属于管护比较困难的生态公益林，采取这种模式的有？？、？？？等村，其管护工资以承包合同中约定规定发放。

4、生态公益林中自留山的管护模式。生态公益林中有自留山的，各地的管护也不尽相同。一是自留山界址清楚的，各地均采取归户管护，自留山界址不清楚的，或是“有证无山”的，大部分村都采取将生态公益林中自留山和其它集体山林归村统一管理，不将其单独处置，管护费用由村集体统一支配。

（二）管护效果

全县生态公益林管护效果目前还比较好，生态公益林区整体比较稳定，但有些村已明显感到了管护压力，集中体现在以下几种类型的村，一是生态公益林面积较大的村，这些村的生态公益林如果靠由村聘请一两个护林员进行巡山护林，由于山林跨度大,护林已无法真正承担起对生态公益林的管护责任，因此，管护压力越来越大。如？等村的村干部明确表示压力越来越大,希望早点进行改点。二是生态公益林分布在边界地区，却远离村庄，这些村的生态公益林管护,如果只依靠几个护林员护林，效果也不是很好，出现顾此失彼的问题，三是责任山归户管的生态公益林，由于群众的法律意识不高，存在“监守自盗”的问题，许多村干部反映这种现象防不胜防，其它群众不愿举报。

三、各地对生态公益林管护机制改革的认识及存在的问题

各地群众对山林的依赖程度大小决定了群众对生态公益林管护机制改革的关注程度，因为群众对山林的依赖程度较大，群众的收入比例很大一部分来自山林，因此这些地方的群众对生态公益林的改革表现出极大兴趣，而且密切关注改革的方向；而武东南的一些乡镇因群众对山林的依赖不大，主要收入不是来自山林，因此，这些乡镇的群众对生态公益林管护机制改革反应比较冷淡。比如象洞乡的各村，因大部分群众热衷于养殖业，主要收入也来自养殖业，因此，群众对生态公益林不是很关注，生态公益林补偿资金的分配多少，对群众的影响不是很大，在大部分群众眼里那只是个小数目，因此，这些村的村民对生态补偿资金问题不是很关心，认为有也可以，没有也可以。这些村的村干部，在生态公益林管护工作上压力是比较大的，群众对村里生态公益林管护改革不是很关心，也不会太配合。

（一）对补偿资金分配存在的两种不同声音和两个错误思想。

两种不同的声音：在生态公益林管护机制改革调研中，调研人员听到了两种不同的声音，反映出对生态公益林的补偿资金的分配的不同要求：一种来自村干部。绝大多数村的村干部认为，生态公益林的生态补偿资金要大比例分到村集体不能分到户，持这种态度的村干部主要来自生态公益林属纯集体的村居多。另一种声音来自群众（主要责任山主），他们认为自家责任山或自留山被划入生态公益林，因此要求将生态公益林补偿金全部归自己所有，因为责任山被划入生态公益林后，自己的山林的经营收益权被冻结，因此要求在生态补偿中得到全额补偿。这两种不同的要求都有其合理性，因此，他们建议在生态公益林管护机制改革中，生态公益林补偿资金分配比例上要结合各村实际，兼顾好各方面的利益。

两个错误思想：在改革调研座谈中发现了一种错误倾向和一种错误认识，一种错误倾向是：一些村的村干部主观上总想把归村集体的财产当成几个村干部私家财产来随意处置，认为生态公益林的村集体山林，因而生态补偿金就该归村委所有，当作村财收入，由村干部支配，群众同不同意没关系，这些村的村干部惧怕召开村民代表大会表决和决议，如万安的部分村的村干部就有这种错误倾向。另一种错误认识是来自群众。很多群众认为生态公益林生态效益补偿金是纯粹的补偿，每个人都有，就该理所当然要发给自己的，与护不护林没关系，护林只是护要员或监管员的事，且有另外的下拨的护林工资，他们没有正真理解责、权、利相互之间的关系。因此，针对上述两个不容忽视的错误思想，在开展生态公益林管护机制及改革中，必须加强宣传教育，规范改革程序，改革各个环节坚持依法依规进行，同时，改革中签订的合同、权益证书等法律文书中要明确相关的权利和义务，以及要承担的相关责任，确保改革的合法性和实效性，保证改革质量。

（三）改革三大难点

通过调研，调研组认为改革的主要难点主要集中在以下两个问题上：

1、自留山问题。在各村村干部座谈中，乡村干部普遍认为生态公益林管护机制改革主要困难来自自留山。许多村干部在座谈中明确表态，改革不难，只要解决自留山问题就好办。但各村的自留山存在状态不尽相同，自留山面积、山林界址都清楚的比较好处理，但这种自留山比较少数，大部分自山是界址不清，面积与证载面积不相符，甚至是“有证无山”，从未耕管，这些自留山很难理顺，处理起来相当棘手，“划不出来，收不回去”，处理时稍有不慎，便有可引发群众上访。因此，自留山问题成为生态林管护机制改革中很难绕过去的问题，但处理起来又“伤筋动骨”。这些问题在？等乡普遍存在。

2、县城周围的生态公益林管护机制改革问题。县周围的生态公益林目前的管护效果还比较好，林区还较稳定，但如果按上级要求进行改革，也可能引起新的不稳定因素产生。县城周围的生态公益林主要是？镇的山林，而且也有很多山林属自留山，按上级要求，如果把自留山实行归户管护，势必引起新的问题，因为？镇的土地“寸土寸金”，如果把？镇各村的生态公益林中的自留山实行归户管护，以后如果政府项目建设需要征占用林地将会很困难，群众不会轻易把自家自留山让出来给国家使用。县城周围的生态公益林管护机制改革难点问题实质还是自留山问题。

3、保护区所辖村的集体生态公益林改革问题。保护区管辖的生态公益林的补偿资金大部分是用于护林，分配到户只是一小部分，而集体管辖的生态公益林补偿资金按省、市的改革要求，要大比例分配给村民，因此，如果同一个村里既有保护区生态公益林，又有集体生态公益林，改革后，如果存在两种生态补偿资金分配模式，且差异较大的话，会造成群众的不满，给保护区管理工增加新的压力。

针对以上三个改革难点，各地村乡村干部持较为谨慎态度，表示在改革时必须坚持“先易后难”的原则，处理问题的时机不成熟的，应维持现状，坚决不碰，待时机成熟时再推进改革，并要求和林地林木产权制度改革结合起来，不能冒进。

四、生态公益林管护机制改革有关建议和意见

1、普遍村反映：村集体的10%村一级监管费太少，认为改革削弱了村委的监管权力，因村集体利益失去，造成村集体的管护积极性难调动，建议提高村一级监管费的分配比例。

2、生态公益林中责任山、自留山实行分户管护的，建议要聘请一个护林监管员，以防止责任山、自留山监守自盗。

3、自留山实行分户管护的，村要求提取一部分管护费作为村集体的监管费用，因为村委仍然要对自留山主进行监督管理。

4、建议在县生态公益林管护机制改革方案中，将聘请的护林员作两种性质区分：实行委托管护的护林人员称作护林员，采取其它模式进行管护的，村聘请的护林人员称监管员，以示区别。

5、建议在生态公益林权益证书上明确责任与权益，同时还要明确生态公益林在开展限制性木质利用时，群众与村集体之间利益分配比例关系。

6、各村反映，采取委托管护的，护林同工资比例太低，因为这种模式的护林员承担了护林员和监管员的双重责任，因此，他们的收益比例要提高，同时，建议实行委托管护的合订期不能超过5年。

7、建议对生态公益林补偿金支付方式实行按季由村做工资单，再报林业站审核，实行报帐制。

8、对自留山、责任山承包的管护的，山林界址难划分的，建议管护模式采取联户管护和分户管护相结合的方式，补偿金按实际面积与证载面积平差，再股份均利到户后，再实行联户管护。

9、对已实行风险押金承包管护的村，建议继续实行承包管护，并对承包合同按上级改革精神，对生态补偿资金的分配要求，进一步完善管护承包合同，签订补充协议。

10、对有自然保护区山林分布的村，建议将改革放到保护区改革完成后，再推行改革，确保资金分配比例与保护区分配比例相衔接。

11、为加强村集体的监管职能，建议允许村干部兼任生态公益林护林监管员。

12、在生态公益林生态补偿金分配时，建议对采取“分帐不分钱”方式分配的，要设定限制条件，按人均5元为分界线，分配低于人均5元的，可实行“分帐不分钱”的分配方式。

13、许多乡镇建议要求加大林区秩序的整治力度，建立长效机制，以防止在改革期间一些不法分子趁机盗伐生态公益林。

14、建议将？镇的生态公益林管护机制改革延缓进行，待改革取得较成熟经验时再实施。