粮食强化法治建设的调研报告

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法治粮食是依照国家的粮食法律法规和规章制度来管理国家的粮食事务。它遵循着有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则。法治粮食是粮食经济发展的必然趋势。

一、法治粮食建设的意义

法治粮食建设是粮食购销市场化改革新形势的需要，是政府职能转变的需要，是粮食管理走向法制化需要，也是确保国家粮食安全的需要。新形势下，构建法治粮食，坚持依法管粮的核心任务就是确保国家各项粮食政策、法规的正确贯彻执行。进一步完善粮食流通制度建设，加强粮食流通监督检查对维护粮食流通秩序、维护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，为耕者谋利，为者食造福，为行业发展，保证粮食宏观调控目标的实现，保障粮食安全都具有重大现实意义。

一是保护种粮农民的利益，维护粮食经营者和消费者合法权益。在粮食市场全面放开和市场主体多元化的条件下，通过法治粮食的建设，督促粮食经营企业自觉遵守国家粮食政策，依法诚信，在追求企业效益最大的同时，承担相应的社会义务，使其自觉成为国家粮食宏观调控政策的载体，为保护农民种粮积极性，建设社会主义新农村和维护社会稳定做出积极贡献。

二是打击违法违规经营行业，维护正常粮食流通秩序。随着社会主义市场经济体制、社会主义法制的健全，特别是《粮食流通管理条例》的颁布实施，绝大多数粮食经营者都能坚持依法经营。但少数粮食企业在粮食市场和价格发生较大波动的情况下，掺杂使假、以次充好、压级压价、短斤少两，囤积居奇、欺行霸市、强买强卖、哄抬粮价等扰乱正常的粮食流通秩序的违法违规现象还依然存在。因此，通过构建法治粮食，坚持依法管粮，及时发现并依法打击粮食经营活动中的违法违规现象，才能维护正常的粮食流通秩序。

三是保证粮食流通统计数据的真实性。通过法治粮食建设，加强对粮食经营者执行国家粮食流通统计制度进行监督检查，可以督促粮食经营者依法及时、准确报送粮食流通统计数据，使粮食行政管理部门及时掌握粮食流通的真实情况。

四是保证国家粮食政策的有效实施。构建法治粮食，坚持依法管粮，督促粮食经营者在从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动中严格执行国家有关粮食流通的法律法规，可以使粮食经营者养成依法经营的良好习惯，从而维护了国家粮食政策的尊严。

二、当前法治粮食建设中存在的主要问题

随着《粮食流通管理条例》及相关法规的正式颁布，标志着我国的粮食流通管理已从过去依靠政策管理粮食流通转变为依法管粮，粮食流通管理正式步入法治化轨道。但是，由于粮食行业长期实行计划经济的管理模式，在市场经济条件下法治粮食方面仍存在一些亟待解决和完善方面：一是法制体系不够健全、完善，立法级次较低。目前，我国还没有一部完整的粮食法律，“粮食法”创立虽很迫切，但至今仍未出台。相对法律而言主，《条例》是法规性文件，具有不稳定性的特点。由于人们在实际实施过程中存在理解上的差异，往往会导致执行上的随意性；二是法制的可操作性难以保证。《条例》中还存在某些疏漏、不够明确或不尽合理的地方，为一些粮食经营者违规操作提供了借口，增加了依法行政的难度；三是粮食从原粮收购、加工、成品粮销售，存在着多头监管，责任不清。目前，有权对粮食质量和卫生实施监管的有工商、质监、卫生、粮食等部门，存在几个部门多头监管、重复监管或无人监管的现象，加之法律制度体系不健全，职权职责不配套，缺乏打击力度，粮食安全事故时有发生；四是全社会对法治粮食的意识较为淡薄，执法环境尚待改善；五是粮食行政执法人员的法律素养还不高，导致执法不够严格、规范。

三、构建和完善法治粮食的思考与对策

法治粮食建设涉及国家对粮食的立法、国务院和省对粮食制定法规、粮食行政主管部门对粮食制定规章制度，以及粮食生产者、消费者和经营者如何知法和守法；粮食行政管理和执法部门如何依法和用法等方面。党的十七大报告强调提出，要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法制国家”。构建法治粮食就是要认真贯彻党的十七大精神，以社会主义法治理念为指导，加快“粮食法”立法步伐，坚持以依法行政和法制宣传教育为重点，着力提升全体社会公民和广大粮食干部职工的法律意识和法律素养，提高依法管粮、依法行政的能力与水平，增强粮食经营者守法经营、诚信经营的观念，增强粮食生产者和消费者依法维权的意识与能力，为粮食流通安全提供法律保障，促进粮食经济又好又快发展。

（一）加快粮食立法步伐，完善法治依据，进一步提升法治粮食地位

中国是经济发展中的大国，也是粮食生产和消费的大国。粮食作为特殊商品，是人们生存、经济发展主要资源，在经济和社会发展中有着重要的战略地位。当前，全球粮食价格飞涨，粮食经济面临危机，也给我国粮食发展和安全敲响警钟，尽快制定适合中国国情的“粮食法”已刻不容缓。

1、加快立法进程，确保粮食法治体系建立。自古人类就将粮食作为基本生存的特殊商品，中国有句俗语“国以民为本，民以食为天”，它充分说明粮食在人类心目中占据着地位是十分重要的。我国是人口大国，人均耕地较少，其经济处在发展中国家，对粮食的需求有其较强的依赖性。因此，在粮食生产、流通、消费，以及粮食管理和监控方面都有其自身独立的特点。近几年，随着粮食单产量的提高和粮食市场化运作的加快，国务院和地方了相继出台了一些粮食法规，为规范粮食流通秩序，加强粮食法制体系建设起到了积极的推动作用。当前，面对世界粮食危机，我国如何确保国家粮食安全、确保社会稳定，减少和避免粮食风险，现行的粮食法规已难以适应新形势要求，粮食立法必须摆在十分关注的位置。只有建立具有中国特色的粮食法律体系，规范粮食流通秩序，确保国家安全才有根本的保证。

2、理顺法律关系，完善法治粮食体系建设。粮食安全是指粮食供应与粮食需求平衡，并保证买得到、买得起所需的食物，它包括三方面的内容：粮食生产安全、流通安全、消费安全。当前，由于城市发展和开发区建设的需要，我国耕地面积和播种面积大幅度减少；由于市场经济的发展和收入多元化的趋势，农民种粮积极性受到很大影响；由于农业基础设施和设备不完善，生产科技含量低，技术水平有待改进和加强等，也影响了粮食的生产安全。粮食产销体制不健全，产销相互脱节、市场发育不完整、价格形成机制有缺陷、国有粮食企业缺乏活力、宏观调控能力弱等，特别是条块分割的储备粮管理体制，地方粮食行政主管部门难以统一监管等因素，导致国家宏观决策不到位，粮食价格的失真，使生产者得不到真实的市场信号；粮食储备数据的不完整性和粮食进出口与国内市场的逆向运作等，都会引发和加重粮食的不安全性。因此，加快粮食立法，确保粮食在生产、经营、消费和管理等方面都有法律的相对人、粮食行政管理部门和执法人员明确法律义务和责任，以及粮食生产、购销和消费等方面的风险及在特殊情况下国家和地方粮食的应急、调控、价格干预措施及实施等法律依据，从而进一步理顺粮食法律关系，完善法治粮食体系。

3、加强相关研究，保证多环节有法可依。近年来，国际市场粮价大幅攀升，舆论普遍认为，生物质能源迅猛发展导致汽车与人争粮食。中国还存在着抛荒、乱占耕地现象，严重威胁着粮食安全。国情时刻提醒我们决不能以牺牲粮食安全为代价换取能源安全，必须走有自己特色的生物质能源发展道路，始终坚持“不与人争粮、不与粮争地”的原则，始终坚持最严格的耕地保护政策，严格控制用玉米、油料等粮油产品生产生物燃料，应该始终坚持充分利用秸秆、畜禽粪便等农业农村废弃物，大力发展农村沼气和秸秆气化、固化，部分替代石化能源，坚持用秸秆和适度发展能源作物生产生物燃料，积极引导好粮食经营转化和深加工。目前，粮食这些方面的法律法规还严重缺乏，且级次较低，也不配套，需要国家进一步加快对粮食精加工，粮食秸秆和谷壳等附属品的循环运用等配套环节的立法。同时，还要加快粮食统计分析和粮食监管数字化建设的立法，提高多方位粮食立法层次，为粮食全方位发展和安全提供可靠法律保障。

（二）加强法制宣传教育，提高思想认识，进一步营造法治粮食理念

法制宣传教育是法治粮食建设的重要组成部分。要围绕依法行政、依法管粮这根主线，深入开展粮食行业法制宣传教育工作，进一步营造法治粮食理念，形成学法、守法、用法的良好氛围。

1、明确宣教内容，强化法治粮食意识。当前，首先要加强党的十七大有关法制宣传教育重要论述的学习，坚持在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，推进依法行政。其次是加强《宪法》等法律法规的学习。学习宣传宪法，树立宪法意识，维护宪法权威；学习宣传行政处罚法、许可法、劳动合同法等与粮食依法行政密切相关的法律法规；学习宣传民法、物权法等与生活相关的法律法规，运用法律武器维护自身的合法权益。第三是加强涉粮法律法规的学习。学习《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《行政复议法实施条例》等法律法规及其相关配套制度，认真加以贯彻落实，提高粮食行业法制化水平。

2、区分不同对象，提高法治宣传效果。加强法治宣传，必须注重实际效果。要依据不同的教育对象开展好法治宣传教育。一是领导干部，要着力提高其依法执政意识。二是公务员，要着力提高他们的公正执法水平。四是粮食经营者，要着力提高他们的依法经营意识。五是粮食生产者和消费者，要着力提高他们依法维权的意识。

3、采取多种形式，营造法治舆论氛围。采取多种形式，加大对粮食的宣传，是当前我们“粮食人”的必然选择。一是要充分利用“5.26《条例》颁布日”、“10.16世界粮食日”、“12.4全国法制宣传日”等重要时点，以及夏秋两季粮食收购等契机，广泛地开展法制粮食宣传，让更多的老百姓了解和理解我们“粮食人”所做的工作。二是通过报纸、广播、电视、网络等媒体，充分利用“走进直播室”、“在线访谈”等栏目，积极宣传《粮食流通管理条例》及相关法规和政策，进一步扩大粮食流通法律、法规、政策的宣传覆盖面，提高群众的维权意识和粮食经营者自觉守法经营的意识，在全社会营造依法管粮、守法经营的良好氛围。三是要采取多种形式在粮食系统干部职工开展法制粮食宣传教育，积极营造知法、懂法、遵法、守法、依法办事的良好环境和社会氛围。

（三）加强粮食法制建设，完善制度体系，进一步规范粮食行政执法行为

加强法治粮食建设，必须形成和完善一系列粮食法律法规和制度规定，建立健全粮食法律法规和制度体系是推进依法管粮和建设法治粮食的基础。

1、强化制度建设，进一步规范依法管粮行为。当前，要继续深入贯彻落实好《粮食流通管理条例》、《粮食质量监管实施办法（试行）》等一系列法规。要结合粮食工作的实际，重点抓好《行政执法过错责任追究制》、《中央储备粮管理条例》、《粮食流通监督检查暂行办法》、《粮食流通行政执法工作人员行为规范》、《××市规范行政处罚自由裁量实施意见（试行）》等制度的执行，加强对各项制度贯彻落实情况的督查。继续完善相关制度，坚持用法规和制度来管理粮食经营活动，用法规和制度来约束粮食行政管理部门和工作人员的行政行为，着力提高领导干部依法执政的能力、着力提高机关工作人员依法办事的能力、着力提高行政执法人员依法行政的能力和粮食经营者守法经营及粮食生产者和消费者维护自身合法权益的意识。要根据自身法律实践，积极发挥粮食行业协会作用，加强理论探讨和研究，积极向立法机关、有制定规章权的部门提出建议和意见，促进法律制度体系的进一步建立健全，更好地服务社会和人民。

2、强化公开运行，进一步提高行政权力的阳光监督。行政执法部门必须是一个法治部门，是一个在阳光下运作的部门，其行政许可和行政处罚事项才可能公开行使。要构建法治粮食系统，必须将粮食流通管理中行政权力的行使、行政管理的过程及结果公开，让社会和老百姓有更多的知情和监督权，使我们的行政执法活动真正实现在阳光下运作。行政公开是现代行政法的一项基本要求，也是现代民主政治的必然要求，是监督行政权、防止行政权滥用的有力武器。要进一步明确许可项目、许可依据、许可主体；按照绩效优先的原则，提高“粮食收购资格认定”办理时效；要公开办事程序，按照法定程序，公示行政许可事项和行政执法目录，公布咨询和投诉电话，进一步接受申请人咨询和社会的监督；要大力推进电子政务和电子监察系统的建设，进一步提高行政行为全程在网上运作和监督，保证政务公开更加科学合理。

3、强化行政执法，进一步维护粮食市场正常秩序。随着《粮食流通管理条例》的贯彻实施，坚持依法管粮是粮食行政管理部门的必然选择。我们必须努力打造“执法素质工程、执法质量工程、执法监督工程、执法绩效考评工程”。一是粮食行政管理部门要坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。行政执法人员要严格执行《行政许可法》、《行政处罚法》、《粮食流通管理条例》等有关法律法规，牢固树立权力法定和程序法定的原则，作出行政决定和执法都要遵守法定程序，正确行使手中的行政权力，防止粮食行政执法同出现“不作为”、“慢作为”或“乱作为”的问题发生。二是粮食行政管理部门必须加强全社会的粮油质量监督力度，确保人民群众吃上放心粮油。要积极开展“放心粮店”创建活动，推行和健全粮食准入制度，加强粮油质量检查，定期或不定期进行检查和抽查市场粮油质量，发现问题及时查处和纠正。要建立严格的粮食质量卫生标准和管理体系，加大对粮食质量卫生标准等相关知识的宣传力度，增强法制观念和质量意识，营造科学消费、安全消费、放心消费的环境。三是粮食行政管理部门要加强对国有粮食企业的监管和粮食经营企业的管理，重点抓好最低收购价政策的执行和储备粮的管理；与工商部门配合加强对粮油市场监管，与物价部门配合加强对粮油价格的监控，对粮油流通运行中存在的问题要充分利用新闻媒体进行“客观、公正、及时”的曝光和揭露，粮食行政执法部门要及时发现，坚决查处，以确保粮食流通运行安全，维护社会稳定。

（四）加强法制队伍建设，提高执法水平，进一步打造粮食法治化体系

粮食法制队伍的建立健全，是保证法治粮食建设的前提。只有建立了一支政治坚定、作风过硬、业务精通、勤政廉洁的粮食行政执法团队，法治粮食建设才能真正得到实现与保证。

1、加强队伍建设，健全完善行政执法机构。转变职能，依法管粮，是新时期粮食流通领域的一次大变革，是粮食干部职工思想领域的一次大解放，是粮食工作形式和性质的一次大转轨。加强法制队伍建设，建立健全行政执法机构，是保证依法管粮的前提。要围绕粮食工作现状，在地方行政编制十分紧张的情况下，积极争取地方党委和政府的支持，增设法制机构，扩充行政执法编制人员。在此基础上，要进一步加大对现代粮食流通领域法律法规和执法水平及执法队伍建设的研究，不断增强依法管粮和依法行政的能力，进一步加强对粮食储备、粮食销售、粮食加工、粮食运输等多环节的监督；进一步加强对基层粮食收购站点和经营企业的监督，以保证粮食流通监管体系和粮食执法工作的正常运转。

2、增强法治意识，造就一支清廉法制队伍。要围绕中央提出的“粮食安全的警钟要始终长鸣，巩固农业基础的弦要始终绷紧，解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重的要求要始终坚持”的目标，进一步统一思想，增强政治意识、大局意识、责任意识、法治意识和廉洁意识，把依法管粮，廉洁从政作为新时期粮食流通工作的重要抓手，促使粮食行政执法人员学法欲望迫切，守法意识增强，用法自觉性提高，努力打造一支政治坚强、作风过硬、业务精通、高效廉洁的粮食行政执法队伍。

3、加强岗位培训，不断提高行政执法水平。粮食部门要全面行使行政管理职能，不仅要有健全的法律法规体系，而且更要有一支精于法律、通晓专业、作风过硬、服务人民的高素质的粮食行政执法队伍。要采取多种形式开展对粮食行政执法人员的培训，不断提高法制理论、依法行政和粮食业务知识的水平。要理论学习与实际执法培训相结合，培养一批在一线能战斗的队伍。要与省级粮食管理部门和地方政府法制部门一起组织粮食行政执法人员资格认定培训，并按“一岗双责”责任制的要求，加强对行政执法队伍的作风建设，使每位执法人员都有资格和责任认真履行职能。

4、发挥职能作用，进一步提升服务质量。加入世界贸易组织后，我国一部分农产品与国际市场关联度很大。但我国农民根据市场信号调整种养结构的步伐较慢，不善于“见风使舵”，在农业竞争中往往吃亏，难以从中分享合理利润。作为政府职能部门，应当帮助市场的主体、新时代的农民树立与市场经济相适应的发展意识、市场意识、竞争意识，在产前信息搜集、产中生产服务、产后加工与销售等环节都为农业生产者提供强有力的支持，通过组建协会与合作社的形式，发挥龙头企业的带动作用，加强对各种合作组织的扶持，带动培育有市场竞争力的产业体系。

总之，法治粮食建设必须贯穿于粮食法制体系建设的各个方面。我们必须坚持依法行政，执政为民，切实维护好粮食流通新秩序。一是要明确以人为本的粮食执法理念。在粮食行政执法活动中，要树立合理行使权力与保护公民权利为本的意识，树立一道防止权力侵民的屏障，防止在粮食执法中执法权力无限膨胀而反向运行，出现执法违法和侵犯公民合法权利的行为。二是要明确程序合法的粮食执法理念。法治是程序之治，程序之治的核心是程序合法。在法治思想下，粮食个案实体的正义必须通过合法的程序获得。因此，粮食行政执法必须坚持程序合法，要严格遵守对不同的经营者适用的不同程序、执法文书要体现完备合法的程序。三是要明确运作平衡的粮食执法理念。粮食行政管理部门要在履行全社会粮食流通管理权力与公民宪法权利之间保持一个恰当的平衡点。在平常时期，行政权力与公民权利之间存在着一个比较好的平衡点，粮食流通管理的目标必须更多地向保护粮食生产者、消费者和经营者的权利倾斜；而在粮食市场出现紧急状态时期，行政执法权力更倾向于保障社会的公共利益，为此，公民的权利，特别是粮食经营者的权利就要受到比平常时期较多的限制，承担更多的社会义务。其突出表现，就是粮食必要库存量的规定和执行《粮食应急预案》。粮食行政执法的边界，就是有关粮食行政执法管理的法律法规的规定，即法律的授权，这就是行政法上说的“法无明文规定皆不可为”、“法有明文规定皆应当为”。法治的范围是有限的，法治的健全也需要一个较长的成熟完善和人民群众接受的过程的。因此，法治粮食建设不仅要用现有的法律法规来规范和管理粮食流通市场，更要结合社会主义道德标准，和“粮食人”长期工作和生活形成的粮食文化氛围影响和约束从事粮食生产、消费、经营和管理等人员的行为准则。