工商行政管理职能定位调研报告

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近年来，随着改革的不断深化，新经济成分的不断涌现和增长，加之相关政策法规的滞后，致使工商行政管理部门职能取向不准，导致管理中存在“越位”、“错位”现象。如何做到立足本职，创新机制，突出重点，服务大局，不断提高监管水平，促进经济社会又好又快发展，实现国家总局提出的监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法“四个统一”的总要示，无疑是摆在我们各级工商行政管理机关面前的一道新的课题。本文试图就新形势下工商行政管理职能定位问题进行初步探讨。

一、新形势下工商行政管理职能错位的主要表现

综观工商行政管理这些年来的工作，其职能的错位主要表现在以下四个方面：一是强调服务，弱化监管，市场监管职能错位。市场经济是法制经济，一切经济活动必须在法律规定的范围内进行，工商行政管理部门的首要责任，就是对市场主体执行法律的情况进行监督，在此基础上通过发挥职能作用为其进行服务。从工商行政管理的内容看，工商行政管理部门在服务型政府建设中为经济发展和各类市场主体服务的方式应是直接服务和间接服务相结合，以间接服务为主，但目前的情况是，地方各级政府在界定工商行政管理的职能时，往往只注意强调服务，而有意无意中淡化了监管的职能作用，一提服务就不论工商行政管理的职能特点片面追求直接服务，其结果是“种了别人的地，荒了自家的田”，使工商行政管理依法监管的职能不能到位。二是地方行政干预依然存在，正常执法职能错位。应该说，近些年来，随着法制的进一步健全，各级政府的法律意识得到进一步增强，出现了从“全能政府”向“有限政府”，从“管理政府”向“服务政府”，从“权威政府”向“责任政府”的可喜转变。可是在一些地方，计划经济体制下形成的行政管理模式还根深蒂固，悖于市场经济规律，行政命令配置市场资源的现象时有发生，本位主义、地方主义、封闭主义还大有市场。工商行政体制改革后，省以下工商机关虽然实现了垂直领导，但工商行政执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。职能部门与地方政府因其所处的位置不同，担负责任不同，这就决定了思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异，加之一些市场经营者与地方政府的关系，从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来，要求工商部门对纳税大户和骨干企业不能查、行政壁垒不能动，使工商行政管理部门正常的行政执法不能到位。三是管理部门职能交叉，联合执法主体错位。工商行政管理部门作为政府的职能部门之一，一方面，必须依照法律赋予的权力和职责，严格履行各项职能，确保社会主义市场经济的良性发展，维护消费者的合法权益。另一方面，还要完成政府赋予的其他任务，包括联合执法等。多数情况下，政府都会将一些超于职能之外的任务交给工商行政管理部门，由工商行政管理部门唱主角，让工商行政管理部门当先锋、打头阵，而把真正的主角即主管部门藏于幕后。同时，工商部门与许多专职执法机构，如质监、卫生、商检等部门职能重叠，执法范围模糊不清，常常出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管的盲区和空白地带，导致执法管辖交叉、错位。四是工商行政管理人员自身素质不高，依法行政思维错位。有的工商干部政策水平较低，平时不注重理论学习，满足于应付一般性的工作，对依法行政认识不足，在执法办案过程中，重执法轻教育，重罚款轻纠正，重实体轻程序；有的工商干部不能严格依法办案，办人情案，致使执法力度大打折扣；有的工商干部在执法中还存在粗暴执法、野蛮执法的现象，对工商形象和执法权威的树立造成了一定的负面影响；少数工商干部对法律和政策的认识还存在偏差，认为严格依法行政是呆板，缺乏灵活性。误认为改革就是要敢于突破法律禁区，要针对不同情况善于“变通”等等，这些思想认识，也从一定程度上影响了行政执法的效果。

二、造成工商行政管理职能错位的主要原因

根据工商行政管理职能错位的四种表现形式，我们结合工商行政管理的实践，经过深入调查研究，认真分析解读，认为造成错位的主要原因表现在以下四个方面：

一是国家立法滞后，给依法行政带来了较大的难度。“改革超前，立法滞后”，是我国市场经济的产物，是中国特色的重要表现。我国的改革开放，前无古人，可资借鉴的经验太少，多数情况下都是在摸索中前进的，在它的发展过程中难免会出现一些芜杂的东西，难免会出现一些不谐之音。况且改革的进程和速度在一定程度上具有不可预知性。法律作为一种行为规范，它只能根据某一特定事物发展的规律而制定，滞后于事物无可厚非。同时，任何事物都有它发生、发展、完善的过程。而有的法律制定于事物发展之初，在出台时就带有一定的“硬伤”。有的法律急需修订和完善，有的法律法规受立法时效背景的限制，存在许多缺陷，有的条款规定不明确，有的没有罚则，缺乏强制措施等等，而随着市场经济的迅猛发展，与之而来的新的违法行为不断出现，加之管理机制发生了变化，这些都给工商行政管理部门的操作带来了一定的难度。

二是地方本位主义，增加了工商行政管理部门发挥职能作用的难度和成本。我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡并加快建立社会主义市场经济体制的改革时期。近些年来，政府理论在不断发展，政府管理体制和管理方式的改革和调整也在不断进行，尽管总的趋势是不断向适应市场经济的方向发展，但仍然拖着计划经济体制的尾巴，政府管理中严重存在“越位”、“错位”、“缺位”现象，还习惯于行政命令式的管理模式，采用有悖于经济发展规律的行政命令配置市场资源，对本地市场和本地企业实施保护。有的地方政府领导只顾局部，不顾全局；只顾眼前利益，不顾长远利益。在经济建设方面急功近利，不顾本地的客观实际，不顾现阶段社会政治、经济发展的客观要求，搞政绩工程和短期经济行为；有的市场主体观念落后，经营管理机制僵化，市场意识淡薄，创新能力弱，习惯于在地方政府的庇护下生存；有的为了降低经营成本，追求利润最大化，不惜违背法律法规，从事违法经营。对这些企业，地方政府不是积极帮助其更新观念，在法律法规的框架内改革创新，增强企业活力，使企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。而是动用行政资源，为这些企业保驾护航，甚至将此提到建设和谐社会，保障一方平安的高度，要求执法部门不得“为难”企业。这样做，一方面干扰了工商行政管理部门的依法行政，另一方面，又反过来刺激、甚至怂恿了企业的违法违规行为。

三是双重管理体制，工商行政管理的监管权威受到挑战。我国现行的工商行政管理体制，人事调整、干部任用、工商业务、经费开支方面实行垂直领导，而所有的行政行为则归属地方管辖，这样的双重领导体制显然具有它的优势，这一点毋容置疑。如执法环境较过去有了一定的改善，由于人事、经费等实行了垂直，执法行为受制于地方政府的现象有所好转。但同时也应看到存在一些弊端。如在日常工商行政管理工作中，上级工商行政管理部门再三严令依法行政，而凡涉及到地方利益的，当地政府对工商行政管理部门的执法行为都会从中协调，进行干预。虽然地方政府对工商行政管理部门不再具有直接的约束力，但一些大的评比活动如文明单位、综合治理、和谐建设、计划生育等都是属地管理，这些评比往往具有“一票否决”的份量，对垂直了的工商行政管理部门至关重要。因此，地方政府的协调不仅仅具有象征意义，而是具有实实在在的内容，协调的结果，往往会对一个单位的最终评判产生决定性的作用。在这二者中，基层工商行政管理部门无疑处于两难的境地：对上级主管部门的要求，它必须义无反顾，坚决执行；对地方政府的协调，它必须尊重，以此取得地方政府的认可和支持。可想而知，最终的结果就是在地方政府保护下，工商行政管理的执法行为大打折扣。

四是传统的执法方式，抑制了监管效能和执法水平的提高。就工商行政管理队伍自身而言，存在着素质参差不齐的问题。特别是在监管整个大市场以及监管领域、监管对象和监管层次都发生深刻变化的情况下，还有少数人沉迷于过去监管集贸市场的岁月，深陷于微观监管领域不能自拔，而不是以积极的态度去适应业已变化了的新形式、新任务、新对象、新领域，不知从促进市场主体的成熟、健全市场规则等方面去进行监管执法、提供相应服务。同时，少数执法人对依法行政的意义认识不足，执法过程中随意简化程序或规避程序的现象时有发生。经验主义在一部分执法人员中影响还很突出，他们不是从现行的法律法规出发，而是从过去的经验出发，习惯于用传统的做法和经验观察问题，解决问题，不可避免地出现与现行法律法规撞车的现象。此外，法律法规罚则上的弹性，也给执法过程中的可朔性预留了空间，因人而异、因事而异的现象不可避免，从而使执法失之公允。

工商行政管理职能错位，必须导致有法难依，执法不严，监管乏力，市场秩序紊乱等弊端的发生，进而影响到执法部门和政府的形象。

三、工商行政管理职能定位的初步思考

在国家经济活动中，监管社会主义大市场既是党中央、国务院赋予工商部门的法定职责，也是工商行政管理部门有为和发展壮大的根本，是工商部门工作的核心和本质，其职能定位的正确与否，直接影响到职能作用的发挥。特别需要强调的是，绝不能把监管与服务、监管与发展、监管与执法对立起来，一讲监管，就放弃服务、束缚经济发展，以管理者自居；一讲服务，就削弱监管、执法不严，放任自流。

_、切实转变职能，提高服务水平，积极促进经济社会和谐协调发展。服务经济、营造良好市场环境，是工商行政管理部门的重要职责之一，要按照十六届六中全会“转变职能、强化服务、改进管理、提高效能”的要求，充分发挥工商行政管理职能作用，不断提高服务水平，尽心竭力促进经济又快又好地发展。要从健全市场主体准入服务体系，大力支持调整经济结构，转变增长方式和改革开放入手，认真落实国家宏观调控政策，促进经济结构调整和经济增长方式转变；大力支持深化企业改革，促进各类市场主体健康发展；积极服务设施扩大对外开放，促进提高利用外资水平。要积极支持实施国家区域发展总体战略，大力促进区域经济协调发展。

_、严格依法行政，大力整顿规范市场秩序，努力营造公平公正、规范有序、和谐诚信的市场环境。中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调要加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，给工商行政管理部门提出了更高的要求。作为政府职能部门，各级工商行政管理部门一定要深刻认识整顿规范市场秩序的长期性和艰巨性，进一步增强忧患意识和责任感，坚持依法行政，加大执法力度，切实维护公平竞争和市场秩序，努力营造规范有序、和谐诚信的市场环境。目前情况下，特别要加大关乎人民切身利益的食品安全、医药安全等领域的整顿力度，积极营造安全健康的市场环境；加大虚假违法广告专项整顿力度，积极营造健康有序的广告市场环境；加大商标行政保护力度，积极营造知识产权保护的法制环境；加大治理商业贿赂力度，积极营造公平竞争的市场环境；加大打击传销专项行动力度，积极营造诚信和谐的市场环境；加大整顿规范市场秩序各项工作的力度，积极营造规范有序的市场环境。

_、坚持以人为本，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。着力解决广大群众关注的重点问题、切实维护人民群众的根本利益，是促进社会和谐的迫切需要，也是工商行政管理工作的出发点和落脚点。针对目前我国经济社会发展还不平衡，人口资源环境压力加大，消费维权、劳动就业、安全生产、社会治安突出等问题，一是要深入开展消费维权工作，引导成熟消费、节约消费和文明消费；二是要进一步关注民生，积极促进就业再就业工作；三是积极参与社会综合治理，维护社会和谐稳定。特别要通过工商职能的发挥，积极配合有关部门，规范劳动用工秩序，加强对劳动者权益的保护，依法加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度。进一步整顿和规范劳务中介市场，对黑中介给予坚决打击，切实维护弱势群体的切身利益。

_、积极推进监管制度改革创新，不断提高行政效能。创新制度，改善管理，提高效能，是新形势对工商行政管理工作的新要求。为此，一是要进一步夯实工商行政管理法治基础，为依法行政提供完备的法律依据。进一步加快相关法规的出台进度，完善依法行政法律环境；进一步规范执法程序，完善执法程序制度；进一步加强执法监督，完善内部监督机制。二是要认真巩固改革成果，深入推进市场监管机制创新。在推进企业信用分类管理、完善_____行政执法体系、完善流通领域商品准入制度、深化个体工商户分类登记监管改革、大力加强信息化建设等方面，要有新的突破和发展。三是正确处理依法履行职责与加强协作配合的关系，努力营造内和外顺的工作环境。一方面，要按照法律赋予工商行政管理部门的职能，认真履行职责，自觉维护法律的权威，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、监管不力、玩忽职守失职渎职等行为。在系统内部，加强协调，搞好配合，共建和谐；另一方面，要增强协作精神，牢固树立大局意识和责任意识，凡属法律法规规定和维护市场秩序需要工商行政管理机关与相关部门互相支持配合的，都要主动配合，积极支持，不推诿，不扯皮，建立真正互信、互助、信息共享机制。

_、加强班子和队伍建设，努力提高落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的能力与水平。建议一支思想过硬、作风严谨、业务精湛，勇于挑战，不断创新的班子，是履行工商职能的根本保证。因此，深入干部人事制度改革，健全和完善干部选拔任用机制，制定严格、科学的干部任用选拔制度势在必行；基层处于市场监管执法的第一线，是维护市场秩序、促进经济发展，建设和谐社会的主要力量，是服务人民群众，树立工商形象的重要窗口，加强基层建设，是履行工商职能的基础。进一步整合基层执法资源，完善基层基础设施建设，改善基层办事办公环境，切实做到人、财、物向基层倾斜，对提高基层监管执法能力十分重要；建设一支作风过硬、纪律严明、敢打硬杖、严格执法、勤奋高效的工商行政管理队伍，培训教育、素质锻炼首当其冲。各级必须加大培训教育力度，特别要加强世界观、人生观、价值观的教育，教育干部职工树立正确的价值取向，坚定理想信念，保持清醒头脑，增强抵制各种诱惑的能力；加强政策法规和本职业务的学习，不断提高自身业务素质和依法行政的能力和水平。