土地使用的问题及解决对策

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近年来，随着市场经济的快速发展，土地供需矛盾不断突出，土地资产在社会经济领域中日益显现。而国家实行土地用途管制制度，对土地的使用用途有严格的限定：改变土地使用用途需经土地出让方（人民政府）批准。但实际上土地使用者为了规避招拍挂制度，常常是先斩后奏，不经批准擅自改变使用用途。在土地市场监管中，由于改变土地用途行为隐蔽性很强，致使执法人员很难发现，而且对既成事实的行为的处罚法律上又缺乏可操作性，因此对擅自改变使用用途行为，是多年来一直困扰我们的一大难题。笔者在多年的实际工作中，探索了一些思路。

一、违法行为的认定及表现形式

《土地管理法》规定:国家实行土地用途管制制度。按照新的《土地分类》，建设用地分为商业服务、工矿仓储、公用设施、住宅等八大类。建设用地经依法批准后，用地单位就不得擅自改变原批准的土地用途，擅自改变的则构成了非法改变土地用途的违法行为。

违法主体：是取得出让国有土地使用权或划拨土地使用权的单位和个人。

违法客体：出让或划拨土地使用权及地上建筑物。

表现形式一般为：（1）企事业单位和个人占据优越的地势而改变土地用途用于经营活动（2）单位和个人看上某企业优越的地理位置，而买断企业，进行改制，伺机进行开发。（3）房地产企业囤积土地搞房地产开发。

违法行为的特征是：（1）局部或大部分改变使用用途和建设用途（2）整宗地全部改变使用用途和建设用途。

二、违法行为处罚和存在的问题

法律规定了改变使用用途应遵循的程序。《土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地，应按照土地出让合同的约定或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应经有关政府土地主管部门同意，报政府批准。在城市规划区内的，在报批前，应先经规划部门同意。《城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和规划部门同意，签订出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整出让金。

在法律中也规定了相应的法律责任，《土地管理法》第八十条规定：不按照批准用途使用国有土地的，由土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。

但由于法律规定的处罚条款过于笼统，因此我们在执法实践中遇到了很多问题：

1.实际中带有普遍性。随着市场经济的发展，土地市场异常活跃，改变用途的行为，存在于社会每个角落，遍布于很多企事业单位中，其违法行为隐蔽性强，执法人员监管难度大。有的局部改变用途以破墙建店形式出现，有的在厂区内进行开发建设，建成后将院墙打开，既成事实。据调查，我区大部分中小学校址，沿街的企事业单位都有改变用途的行为。

2.法律上缺乏适用性。《土地管理法》中规定了土地使用者改变土地建设用途的情形，但大多数单位和个人在改变用途时，不新建建筑物，一般只是对原有建筑进行装修改造，破墙建店进行商业活动，因此对这种行为按照此条款定性，比较勉强。《城市房地产管理法》虽规定了审批程序，但在法律责任中没有设定相应处罚条款。

3.处罚缺乏可操作性。《土地管理法》第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由土地部门责令交还土地，处以罚款。但实际上大多数单位在改变用途时，没有改变其建设用途，其使用的原有建筑物是合法的，如责令交还土地，其合法的建筑物无法处置。

三、对策及建议

擅自改变土地用途的行为，如不及时加以规范，势必扰乱土地市场秩序，使国有土地资产严重流失，为此提出下列对策和建议：

1.加强土地市场监管和政策宣传。一是基层所严格按照土地动态巡查责任制的要求，对改变用途的行为做到早发现，早制止，早处理，把违法消灭在萌芽中。并加强用地的跟踪管理，把监管工作贯穿于建设单位开工，施工，竣工的全过程。二是加强对全社会的政策宣传力度，把宣传与日常收费相结合，与土地证书年检相结合，与动态巡查相结合，采取多种形式向社会宣传土地政策，增强依法用地的观念。

2.对整体改变用途的由监察部门依法立案查处。对不符合城市规划的，责令交还土地，并处以罚款。对符合城市规划的，处以罚款后，督促违法单位向规划部门申请办理改变用途手续，然后到市局办理变更土地出让合同或重新签订协议，按实际用途的标准补缴出让金。

3.对临时性或局部改变用途的。为解决法律实际操作性差和土地资产流失的问题，可按改变用途的现状，丈量土地面积，进行现场勘测，并建立临时性改变用途台帐和跟踪管理制度，按实际用途和土地等级逐年收取年地租，待其恢复原用途后停止。

临时性改变用途收取年地租的理论依据：d=c×r/1-1/(1+r)n.其中D为年地租，c为基准地价，r为土地还原率，n为土地使用年限，从公式中可看出，年地租是从基准地价中按土地还原率推算出来的，而基准地价是土地出让金的基本构成单元，是各级土地或均质地域商业，住宅，工业等用地法定最高出让年限土地使用权的平均价格。因此临时性改变用途收取不同用途的年地租，来调节不同用途的土地收益，不属于重新设定收费项目，这种方法在辽宁省从96年至今已实行了近10年的时间，而因此引发的唯一一起行政诉讼得到了法院的支持，为此《国土资源报》在今年7月21日曾作过报道。

擅自改变用途的行为是当前土地执法中不容回避的重大问题。由于这种行为带有一定的普遍性，如不及时加以规范，势必扰乱土地市场秩序，使国有土地资产严重流失。及时研究和解决这个问题已是目前的当务之急。