财政集中支付的调研报告

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财政集中支付制度作为实现国库集中支付这个最终目标的一种准备形式，是财政支出管理体制上的创新，也是从源头上治理腐败的重要举措。*市早动手、早起步，经过一年的实践探索，初步形成了以集中支付大厅和乡镇财务结算中心的建立为标志，以"四个统一"为基本内容的财政集中支付方式。目前，*市、县、乡三级实行了财政集中支付制度。实践表明，*市财政集中支付制度的探索取得了较为明显的阶段性成果。

一、在推行方式上，呈现出"四个统一"

"四个统一"，即财政集中支付基本模式的统一、运作流程的统一、服务管理的统一和保证措施的统一。这"四个统一"相互依存，互为条件，不可或缺。

一是基本模式的统一。即根据支付单位的实际情况选择其中的一个具体模式。在充分调研的基础上探索出了两种具体模式、三个资金支付渠道：其一，集中支付、集中核算模式。这种模式，对于财政集中支付部门的业务核算量较大，比较适合于工作量比较小的核算单位。即：取消单位的会计核算机构，由财政集中支付中心承担单位的会计核算职能，集中支付中心依照会计法规进行会计核算。单位只保留一名报账员，负责单位收支业务的报账和备用金的保管；取消单位原有银行账户，由财政集中支付中心直接拨付经费及备用金；封存会计凭证、会计账簿以及其他会计档案，财务印鉴上缴市（县）财政集中支付中心；财政集中支付中心负责向各单位提供完整准确的会计信息；在资金的管理权限上，审批程序不变，单位对预算安排的财政资金仍按原审批程序进行审批；资金开支渠道不变，在保证职工工资发放的前提下，单位支出可以在不同科目之间进行调剂；包干数额不变，严格按照年初单位预算安排执行，对于年终包干结余资金，单位有权按规定进行安排使用；资金性质不变，年度预算确定的单位支出预算资金，为单位开展业务和事业发展的财力保障，单位对这部分资金享有使用权。其二，集中支付、分散核算模式。这种模式对于业务核算量较大的地区或单位比较适合。即：取消各预算单位原有商业银行所开设的账户，由支付中心统一为各单位开设一个资金账户，日常零星开支核定一定数额的备用金。单位的所有结算性资金都纳入支付中心统一管理，各预算单位的所有资金收付都必须通过支付中心账户；保留单位会计核算职能，各单位的会计核算和财务报表等业务由单位财务机构负责，单位的各项支出相关的报销票据经过支付中心按其规定的用途审核后予以支付、报销和记账；纳入集中支付的单位在财务管理方面的职责不变、会计核算方面的职责不变、对经批准的预算资金的所有权不变、使用权不变、审批权不变。

资金集中支付主要通过三个渠道：其一，工资发放全部实行银行化，即银行直接将工资打入职工个人工资卡；其二，大额公用经费支出全部实行政府采购化。对汽车、微机、取暖用煤、办公耗材等大件或大额办公物品，实行定物采购。对汽车用油等零散办公用品实行定点采购。定物采购由支付中心通过政府采购中心直接与供应商结算，定点采购由支付中心将款项直接拨转到定点商品提供者和劳务提供者机关服务中心。小额采购由单位用备用金直接购买，凭正式采购发票到支付中心核销并补充备用金；其三，专款支付直达，即按照政府确定部门管理的较大开支（如基建项目等），由支付中心直接与对方结算，不再转拨部门结算。

二是运作流程的统一。即统一规定支付中心的资金流入、流出程序。规定支付中心资金流入程序为1-11个步骤，即：程序1--财政国库科根据年初支出预算将各预算单位的个人经费和正常公务费审核后分月填开"预算支出拨款通知单"。程序2--各预算单位根据年初支出预算中公用经费，经费数额和月度用款计划，编报"预算经费请拨单"报同级财政部门相关业务科室。程序3--财政部门相关业务科室结合单位预算资金余额情况对申请进行审核、把关后，填开"预算支出拨款通知单"送预算科审核。程序4--预算科对"预算支出拨款通知单"和支出预算指标进行核对，审核无误后送本局国库科。程序5--国库科根据审核无误的"预算支出拨款通知单"分单位填开"预算拨款凭证"送交同级人民银行国库科。程序6--人民银行国库科根据拨款单划款、传递"预算拨款凭证"以支付中心所在开户银行。程序7--支付中心开户银行收到各项拨款后，记入支付中心总账，将"预算拨款凭证"和有关收付凭单等一并交支付中心出纳员。程序8--支付中心出纳员接到票据，审核并作相关处理后送各分管会计，分管会计对各种票据审核无误后填制记账凭证并送稽查员稽核。程序9--稽核员对记账凭证审核无误后分别送出纳人员和各分管会计。程序10--出纳员和各分管会计分别记账。程序11--各预算单位与上下级单位间的经费收入、其他收入也通过支付中心进行核算。预算单位收到上下级单位间的经费收入、其他收入直接记入支付中心账户，入账程序和拨出程序同上述单位经费在支付中心内部核算程序一样。

规定支付中心资金流出程序为1-5个步骤，即：程序1--国库科每月对各单位个人经费原始单据进行审核后填开个人经费拨款凭证，分送银行工资专户，并由银行按照核定的职工个人工资，将资金转入职工个人的工资账户。支付中心分管会计，根据个人经费拨款凭证（由国库科分单位填送）、银行工资支付凭证记账。程序2--对于指标内可以由政府采购的公用经费开支，如大宗购置、大型修缮开支，根据试点单位申请及政府采购中心的采购表，交支付中心分管会计，经中心主任审核同意后，由出纳员开出转账支票将款直接划给商品供应商或劳务提供者。程序3--对于指标内一些不能实行政府采购的公用经费开支，支付中心通过转账方式将款直接划给商品供应商或劳务提供者。程序4--对于单位的零星开支，为了方便单位，实行备用金领用制度，由单位将款直接划给商品供应商或劳务提供者。程序5--对于单位的其他支出，也通过支付中心进行核算。

三是服务管理的统一。即统一实施"四高"管理，保证服务质量。主要是：（1）整体运行起点高。在推行集中支付的过程中，一开始就不搞敷衍应付，不搞"花架子"，全部开辟了支付大厅，购置了微机，引进了会计软件，采用先进的计算机网络化记账，完全实现了会计电算化和办公自动化。做到了"一个规范，三个一流"，即制度规范、工作一流、环境一流、设施一流。（2）人员配备素质高。在人员配备方面，坚持择优选配，从财政部门内抽调政治合格、业务过硬、学历较高、计算机基础扎实的得力人员，组成了一支综合素质较高的工作队伍。为使支付中心的各项工作规范化、程序化和科学化运作，支付中心对内部会计、出纳、稽核人员以及单位报账员进行集中培训，提高支付中心工作人员的业务水平。（3）开展业务效率高。支付中心在实现会计电算化和办公自动控制化的基础上，向预算单位承诺：当天的事当天办，遇急事加班办，高效的办公速度得到了预算单位的一致好评。（4）服务社会评价高。财政部门提出要把集中支付中心办成全方位服务社会的文明中心，展示财政风貌的形象中心，纵横沟通各界的交流中心，定期向各预算单位发放信息反馈卡，征求各单位对集中支付工作的意见和建议，不断修改和完善工作方案。

四是保证措施的统一。即做到三个到位，解决三个关键问题。（1）宣传工作到位，解决认识问题。财政集中支付制度的推行，打破了原有的财政资金管理格局，是对原有单位经济利益进行调整的过程，势必触及到一些人的既得利益。因此，要通过加大宣传力度，讲明政策，提高单位领导干部的认识水平，增强工作的主动性。（2）领导支持到位，解决阻力问题。市县两级分别成立了专门领导小组，协调解决具体问题。纪检监察机关充分发挥了组织协调和监督检查作用，有力地推动了工作的落实。（3）监督检查到位，解决执行纪律问题。在执行改革方案前，出台了改革保证措施的"四条禁令"，即不准突击花钱，不准挪用原有办公经费，不准公款私存，不准自设账目。违反规定的一律按违纪处理，追究领导人员的责任。纪检、监察、财政、金融各负其责，协调配合，充分发挥自身的职能作用，做好各项检查工作。市县两级都成立了清财领导小组，对各试点单位的财务进行全面清理，对违规违纪的行为进行了严肃查处，对执行制度不力的单位进行了严厉批评。

二、在阶段成果上，体现出"六个有利于"

集中支付制度的实施，出现了经济效益、管理水平和廉政效能三赢的局面，其主要表现在以下六个方面。

一是有利于提高财政的调控能力。变资金分散管理为集中管理，政府配置资源能力明显提高。实行财政集中核算后，取消了各单位在银行开设的账户，所有资金全部集中放在支付中心统一的账户上，有利于财政部门对财政资金的统一调度和管理，能够集中有限的资金，提高资金的使用效率，能够集中时间、集中力量办大事，缓解了财政资金不足而公共支出不断增长的矛盾，解决了群众最关心的热点和难点问题。如在强化社会保障方面，建立了社保资金专户，实现了"两个确保"，在市县两级全面启动了医疗保险改革，进一步提高了保障救助能力；在发展教育事业方面，重点保证了教师工资发放、农村中小学布局调整、危房改造，极大促进了教育事业发展；在支持农业发展方面，拨付支农、粮食补贴资金，落实农业税灾情减免资金，有力地推动了农村经济发展。

二是有利于加大财政监控力度。变事后监督为事前、事中、事后全程监督，实现了"阳光"下理财，财务约束力度明显提高。实行财政集中支付后，支付中心通过对各部门各单位每笔支出的审核，解决了财政部门对财政资金支出全过程的监督管理"缺位"的问题，各单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准、不合理开支明显减少；许多单位主动咨询有关支出的合理性、合法性以及具体会计事项的审批权限和办理程序，把铺张浪费、胡支乱花等行为消除在萌芽状态，对从源头上预防腐败，铲除腐败滋生的土壤，起到了积极的作用。

三是有利于廉政规定的落实。实行集中支付后，单位的各项支出行为都必须经过支付中心严格审核后，方可在单位记账。这样，提高了制约力度，极大地促进了规定的落实，使不合理的开支得到有效控制。同时，实行集中支付一家管钱，多家用钱，变"暗箱操作"为"阳光工程"，加强了支出的透明度，铲除了滋生腐败的土壤和条件，给群众一个明白，还干部一个清白，密切了干群关系。

四是有利于政府采购制度的推行。集中支付中心在开展业务过程中，严格把住政府采购第一关。应当纳入政府采购范围的，由政府采购中心开具审批表，将资金由支付中心直接拨付给供货方。凡没有列入政府采购目录而单位自行开支的款项，一律不予核销。通过控制资金流向，有力地促进了全市政府采购工作的开展。

五是有利于专项资金管理。对于专项资金，本着"专款专用"的原则，财政部门制定了专项资金管理办法，界定了各类资金的性质、用途和使用范围，并从专款的请拨、审核、拨付、使用、记账、效果及项目监督等方面进行全程控制，保证了专款专用。对于一些重点工程项目，按工程预算及进度，将款项直接拨付承包方，防止挪用问题的发生。

六是有利于加强"三费"管理。财政集中支付制度的实施，进一步加大了对业务招待费、会议费、通讯费的管理力度，节约了财政支出。对于预算单位的"三费"，严格按照规定的要求实行限额管理，对于限额内的按规定报销，突破限额的一律由个人自行负担。

三、在发展趋势上，凸现出"三个配套"

财政集中支付制度的初步建立以后，如何推动其向纵深发展，当前的关键是要搞好三项措施的配套。

一是财政集中支付中心要与政府采购中心、机关服务中心和建筑工程招投标中心运作相配套。财政集中支付制度的突出特点就在于其资金支付的"直接性"，即资金支付全部通过支付中心，使财政性资金直接到最终商品供应者和劳务提供者。而政府采购中心、机关服务中心和建筑招投标中心，又是适应市场经济而生的最终商品提供者或劳务提供者的合理交易媒介。因此，只有通过财政集中支付中心与这三个中心的协调运作，才能最大限度地减少中间环节，降低人为因素，堵塞漏洞，提高资金的使用效益。

二是要与实施严格的票据管理制度相配套。财政集中支付中心最重要的把关环节，就在于对报账单位的票据进行严格的审核。主要审核以下三项内容：（1）真实性。审核经济业务的双方单位和经办人，经济业务发生的时间、地点和凭证日期、经济业务的内容是否真实，涉及实物收付的原始凭证，其数量、单价、金额是否真实准确。（2）完整性。审核原始凭证是否有收款单位印章、税务或财政监制章，是否为"发票联"，双方经办人是否签名或盖章，应附的旁证材料是否齐全，用款单位具有审批权限的财务负责人是否签名。（3）合法性。原始凭证上记录的经济业务是否符合国家财经、会计法律、法规、规章和国家统一会计制度的规定以及符合本单位内部财务管理办法的规定。而这三项内容的审核，最主要的就是票据真实性的审核。目前票据管理在一定程度上还存在着混乱问题，虚开发票、变更发票款物项目等弄虚作假行为还客观地存在。因此，深化集中支付制度的落实，必须以票据真实性为前提，要集中搞一个票据规范管理制度，财政、税务、公安、工商等有关部门要加大监管力度，确保票据所涉内容的真实性。

三是要与实行会计委派制度改革相配套。财政集中支付制度对票据的审核把关，既是对报账单位领导审批财务行为的规范，又是对报账单位会计职责履行的有效监督。而少数单位的领导干部自律意识差的问题还不同程度地存在，愿意用听话的会计，不愿意用坚持原则的会计。因会计人员的人事、工资、待遇隶属于单位管理，以致于出现财会人员"站得住顶不住，顶得住站不住"的现象，致使会计监督职能受到削弱，不敢坚持原则，甚至为单位领导违法违纪提供方便。因此，必须改革会计管理制度，实行会计委派制，为会计履行职责创造良好的条件。