下岗职工基本生活保障的实践与对策

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党中央、国务院提出，20*年实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨。并轨的核心是撤销企业再就业服务中心，停止执行下岗职工基本生活保障制度，妥善处理并轨人员的劳动关系，加大促进就业再就业工作力度，全面落实再就业优惠政策，没有实现再就业的，按规定享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。对此，我市近年来在调查研究的基础上作了一些有益的探索和实践（如2001年对77户困难企业欠职工债务和如果解除劳动关系需要支付的经济补偿金的调查；出台国有企业下岗职工中的劳动合同制工人合同到期的解决意见等），但终因情况错综复杂，无资金保障，使这项工作始终未取得实质性进展。

目前，我市国有企业下岗职工虽然已经出中心，企业再就业服务中心也已撤销，但由于国有企业下岗职工多、停产企业多、企业无资金能力与出中心的下岗职工解除劳动关系，政府仍对这些职工按月给予着生活补助。每年用于企业下岗职工基本生活保障的资金达1.4亿元，其中，国有企业下岗职工基本生活保障1.2亿元，给我市的再就业资金带来巨大的压力。从我市的实际情况看，下岗职工基本生活保障与失业保险并轨势在必行，早并早主动。

一、并轨工作关系重大

并轨工作与我市目前的改革、发展和稳定有着密切的关系，是一个牵一发而动全身涉及全局性的问题。

我市*年8月进中心的下岗职工，20*年7月协议期满。按照省委、省政府（冀发［20*］1号）文件精神，全市有39950人出了中心，但由于无法解除下岗职工的劳动关系，不得不按照政策规定，继续对其实行了生活费补贴至今。另外，由于我市受资金的限制，从2001年7月1日停止了国有企业下岗职工进中心，还有30090多未进中心的国有企业下岗职工和近3万名集体企业下岗职工也都享受着不同标准的生活费待遇。现在要企业终止解除他们的劳动关系，使他们进入劳动力市场，而有的问题是他们所在的企业大多无力清偿他们的债务和支付经济补偿，无法解除他们的劳动关系向失业保险并轨。如果政府不出资解决并轨债务和经济补偿，下岗职工基本生活保障向失业保险并轨就会落空；如果并轨因资金问题无法实施，再停止执行基本生活保障制度（即中央转移支付资金不再拨付）就可能会引起下岗职工困难群体的不稳定问题。因此，我市并轨工作的难点是企业能否解决企业欠职工的债务和支付解除劳动关系的经济补偿金。这个问题已经成为下岗职工断关系的“死结”。改革的深化、战略性结构调整的展开和下岗职工再就业都迫切需要各级政府能尽快解开这个“死结”，也只有解开这个“死结”，才能迅速铺平下岗职工进劳动力市场的轨道，今后的企业冗员也就会顺利地走向劳动力市场实现再就业。形成就业转失业，通过劳动力市场实现再就业这样一个良性循环。因此，下岗职工进劳动力市场，不仅是企业今后能解决冗员的出路问题，而且也是解决国有企业用人机制的问题，更是劳动力市场的完善问题，同时也是社会主义市场经济体制的建立和完善问题。

并轨工作涉及下岗职工切身利益的实现，在我市牵扯近10万下岗职工生活着落、养老、医疗、债权债务和经济补偿等切身利益，关系数万户家庭的生计，是一个十分重大而敏感的问题。近年来，由于下岗职工引起的突发事件时有发生。当初职工下岗、进中心是难事，现在终止解除劳动关系进失业则更是难中之难。我们必须的因地制宜、周密安排、认真研究妥善解决下岗职工劳动关系问题的政策。如果不尽快制定出切实可行的实施方案，不能积极而稳妥地、分期分批地解决下岗职工基本生活保障向失业保险并轨问题，而集中推进并轨工作，就很可能会出现料想不到的严重后果。现在社会上的矛盾点不少，应该高度认识并轨工作的极端重要性，如果说下岗职工基本生活保障和再就业工作是“头等大事”，那么，下岗职工并轨工作就是“特等大事”，只能办好，不能办坏，确保社会稳定。

二、并轨工作的现状分析

根据中央和省的要求，这次并轨的重点是目前仍在中心的下岗职工。省今年考核我市并轨任务也是解决中央、省属企业中仍在中心的413名下岗职工的并轨问题。而我市的最大难题和包袱是出中心但尚未与原企业解除劳动关系的3.7万名下岗职工。这个群体是否纳入并轨范围，省里不作要求，由各市自行确定。这就要求劳动保障部门必须拿出正确的意见供市委、市政府抉择。

（一）目前工作情况

我市为按照省“今年全省基本完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作”的要求，于3月8日制定下发了《关于做好下岗职工基本生活保障向失业保险并轨摸底工作的通知》（张劳社字［20*］45号）。下岗职工并轨摸底范围先确定在*年以来，签订过协议、进入企业再就业服务中心托管并享受过生活保障和离岗挂编待遇的国有企业下岗职工，包括已经退休、调出和已故人员。采取的是逐人逐项据实摸底，内容涉及下岗职工的六大项71个指标。一是下岗职工的基本情况；二是企业欠下岗职工的债务情况；三是解除下岗职工劳动关系需支付经济补偿金或安置费情况；四是企业欠缴养老保险费情况；五是企业欠缴失业保险费情况；六是企业应负担下岗职工工伤残待遇情况。目前，各县区、各有关企业正在摸底工作阶段，但进展缓慢，主要原因是摸底工作量大，困难企业组织不起人力，债务数据统计需要时间。

（二）存在问题

我市的并轨工作与全省其他市有着不可比的特殊性。主要一是涉及的人数多，签过协议的有37000万人，未签协议的还有30090人；二是涉及下岗职工（签过协议）的债务、经济补偿等资金数额大，初步测算约需要10个多亿；三是企业大多停产时间长、有的企业资产已变卖，有的企业资产已抵押给银行（包括土地），有的企业资产难以变现，无力偿还职工债务和支付经济补偿金；四是在同一个企业里有在中心内的下岗职工，也有不在中心内的下岗职工。如果只解决进过中心的下岗职工的并轨问题，不解决未进中心的下岗职工的并轨问题，势必引起下岗职工之间的攀比，给并轨工作带来阻力，给社会造成不稳定因素。我们认为推进并轨工作就应该统筹考虑，重点是解决下岗职工债务和经济补偿等问题。我市目前的情况是靠企业的能力是无法完成并轨工作的，我市就是将全部下岗职工生活费都用于并轨职工的经济补偿金也是杯水车薪，解决不了根本问题，而且市县区的财力也有限。因此，迫切需要上级政府的支持。理由是我市是河北省的老工业基地，在计划经济体制下，企业和职工创造的剩余劳动利润，以利税的形式上缴给了国家用于建设。现经济体制正处在转型时期，企业改制偿付不了职工债务、支付不起经济补偿金（包括下岗职工的），各级政府都有责任负责兜底，特别是像我市这样的经济欠发达地区，更需要上级政府的兜底支持。

（三）三方的基本态度

在并轨问题上，下岗职工、企业领导和劳动保障部门态度不尽一致。

1、下岗职工的基本态度。下岗职工的心里很脆弱，承受能力差。年龄较大的下岗职工认为，在国企上了几十年班，现在下岗了，就怕失业、怕没人管了。据了解主要一是不愿意与原企业解除劳动关系。特别是对企业还抱有希望的下岗职工，怕与企业解除劳动关系，担心自己今后的生活无保障，担心今后的养老和医疗保险缴不了，老了、病了怎么办；有的下岗职工已经在社会上找到了较为稳定的工作有较为稳定的收入，但仍然享受着政府的生活保障，不愿意中断与原企业的劳动关系。因此，可以看出，这部分下岗职工对企业依赖心理很强；二是利益问题解决不了。主要是年龄较轻的下岗职工，对所在企业早已不抱任何幻想，就盼着能早日还清欠自己的债务走人呢！唯一想不通的是过去为国家做出过贡献，现在就发那么点生活费维持生计，企业的欠债还不了，政府就没说法了？归结起来下岗职工有两怕，一怕失业没人管，再就业困难、生活难以维计；二怕自己的债权得不到保障。

2、企业的基本态度。企业的基本态度，一是企业没有能力解决并轨问题。主要是企业无力偿还下岗职工的各种历史欠债和支付不起经济补偿金。据摸底调查显示，我市一家国有建筑企业有352名职工，其中：下岗职工250人（下岗退休59人，死亡7人，调出3人），占职工总数71％。如果并轨，企业需偿付下岗职工的历史欠债422万元，平均每人1.69万元，需支付经济补偿金392.5万元，平均每人2.17万元。而企业的有效资产是零。二是不敢解除他们的劳动关系。怕职工闹事，不愿意捅“马蜂窝”。有的企业职工下岗时闹事，要生活费闹事，现在好容易稳定了几年，又要并轨解除他们的劳动关系，因此怕下岗职工再闹事。如有的厂长说，企业是国家的，贷款是银行的，只有得罪人是自己的。甚至还有的考虑到自己的人身安全。如果政府采取强制措施，企业态度暧昧，甚至站在下岗职工一面，并轨工作就难以进行。

3、劳动保障部门的基本态度。按照省厅的规定我市完成中央、省属企业在中心的413名下岗职工的并轨工作，可以说任务不重，因为这些企业相对经济条件相对较好，工作难度不会太大。但是市县区属企业情况就严重了，我们最担心的是由于资金的原因多数企业今年难以开展并轨工作，明年下岗职工基本生活费停发，会引发职工队伍的不稳定进而影响社会稳定。一是当前的形势是下岗职工依赖企业，企业依赖政府，压力都集中到了代表政府的劳动保障部门。出了问题上有政府打板子，下有下岗职工来骂娘。二是我市的失业保险基金积累有限，难以支撑并轨人员的失业金发放。目前，失业保险参与了两道防线的构筑，一道是每年动用一定数量的失业保险费用于集体企业下岗职工生活救助和国有企业未进中心的下岗职工阶段性救助，一道是失业人员保险金的按时发放。我市失业保险基金积累有限（滚存结余可动资金仅有不足*万元），压力很大。失业保险承受下岗职工和失业人员增加的双重压力，岌岌可危。

下岗职工讲利益，企业没能力，劳动保障部门倍感压力。各方的顾虑和担心，充分说明了并轨工作的复杂性和艰巨性。

三、并轨工作的基本对策

（一）基本想法

根据省的意见，我市并轨工作的初步想法是：“整体推进，分类实施，确保稳定”。根据我市的实际情况，我们认为，推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨与国企改革整体推进、同步进行最为有利。有条件的县区和企业应当积极地先行进行并轨工作，一时不具备条件的县区和企业可结合企业改制同步进行。解决企业下岗职工的问题，不单是企业和职工之间的劳动关系处理问题，是和整个经济结构调整、国企改革联系在一起的一个社会经济改革问题。所以把下岗职工基本生活保障向失业保险并轨放在与国企改革的大环境中一起推进更为有利。一是国企改革已经在全市全面推开，国有企业职工身份置换是大势所趋，得到了企业和职工认可，易于实施；二是国企改革可以避免下岗职工被企业和社会抛弃的心理错觉，下岗职工容易接受；三是单独集中处理下岗职工劳动关系的矛盾容易集中，不利于实施，也不利于社会稳定；四是国企改革有利于企业资金筹集，单独处理下岗职工劳动关系问题不利于调动企业资金筹集的积极性。目前企业就已经在观望并轨政府能拿多少钱的问题，不拿钱解决不了下岗职工问题，整体改制企业就得用整个资产说话了。基于以上四点考虑，我们认为我市的推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨还是与我市的国企改制工作同步进行为好。

（二）指导思想和基本原则

下岗职工是由于所在企业生产经营等原因而下岗，是政府要求企业建中心，让下岗职工签协议进中心。现在协议期满出了中心，向失业保险并轨，就应当解决历史债务和经济补偿问题。总的指导思想是坚持人本服务的理念，按照“保老、扶中、促青”的原则，以县区和企业为主，紧密结合企业改制，加大再就业工作扶持力度，搞好社会保险关系接续，为积极稳妥地推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作创造良好的社会环境。基本原则一是结合企业改制整体推进。二是分类指导、区别对待。根据下岗职工所在县区、行业和企业的不同情况，县区有贫富，行业有好坏，企业有盈、亏、停，改制有快慢，人有老、中、青，就业能力有大小等不同情况，采取有针对性的对策。操作上因地制宜、因企制宜、因人制宜，分门别类、区别对待。三是分离关系、平稳过渡。尽快探索下岗职工劳动关系和社会保险关系分开处理的办法，必须强调下岗职工劳动关系可以断，社会保险关系不能断，劳动合同可以解除，社会保险关系要接续。这样有助于促进下岗职工再就业，也有利于“断”关系。四是体现责任、保障权益。处理下岗职工劳动关系实质上是要把他们推向市场，推向社会，就应该是人走账清，该补偿的要补偿，在这方面政府和企业都有责任。所谓责任就是解决政府、企业和下岗职工的利益关系问题。包括欠发的工资、未报效的医药费、集资款、欠缴的社会保险费以及解除劳动合同该支付的经济补偿金等。只有了结了“历史”欠债，理顺了利益关系，才能处理下岗职工的劳动关系，只有保障了下岗职工的正当权益，并轨才能保证社会稳定。

（三）基本对策

当前，主要是做好下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的舆论导向工作，做好“断”关系、进市场、促就业的政策宣传，进一步拓宽企业分流安置与社会促进下岗职工再就业渠道，及时总结各县区、各企业的成功经验和好的做法，指导全市开展并轨工作。第一步已经在全市开展摸底调查工作；第二步理清政策规定，制定我市并轨方案，进行可行性论证后，提交政府研究决策；第三步梳理有并轨任务企业的情况，结合企业改制制定并轨工作进度计划，并指导企业进行并轨工作。两条保障措施，一是劳动监察要加大执法检查力度，监督和规范用工行为，为再就业创造一个良好的就业环境；二是失业保险要未雨绸缪。针对失业保险基金负担不断加重的状况和下岗职工进市场速度增加的要求，要加大扩面工作，提高收缴率，增加积累和基金的承受力；建立财政补贴兜底制度，一旦失业保险基金不敷使用，可由财政来支撑。

总之，下岗职工基本生活保障向失业保险并轨是一个错综复杂的工作，涉及面广、政策性强、难度大，不仅劳动保障部门内部之间要在政策上相互协调配合，工作上要相互支持，而且全市各部门之间也要通力合作，共同把这项任务完成好，为国有企业改革攻坚创造有利条件。