社区就业的实践与思考

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随着社会主义市场经济的加快发展，社区功能和任务不断加大，社区建设的重要性已经显现。中发［2002］12号文件明确提出：“城乡基层组织要承担起做好下岗失业人员再就业和企事业单位退休人员管理、服务工作的责任”,这就给社区赋予了新的重要职能。从2003年起，我市在23个街道办事处、209个乡镇及9个管理处建立了劳动保障工作事务站，并向社区派出了以“4*0”人员为主体的690多名劳动保障协理员。各事务站和分布在街道的285个社区居委会、72个县城城关镇居委会的600多名协理员，首先对本社区下岗失业人员进行了普查，而后开展了社区就业岗位开发，全面起到了社区下岗失业人员再就业管理和服务等有关工作。据统计，2004年全市通过社区开发就业岗位4000多个，安置下岗失业人员3925名。其中桥东区各社区开展送报、送奶、送餐、陪护、家教、代买、代送和扶持小餐桌、小修理、小编织等灵活就业形式，安置了820名下岗失业人员。实践证明，做好社区再就业工作，有利于推动生产要素向服务业的合理流动和集中，加快社区服务业的发展；有利于进一步挖掘社区就业的潜力，扩大就业渠道；有利于开发社区公益性岗位，促进社区建设的深入发展。

一、社区就业的特点

社区就业是充分利用和调动社区资源和市场开发岗位、安置就业的渠道。它是一个涵盖很广的概念，可以指发生在社区内的所有就业现象。但它又不仅是一个区域的概念，它还可以依托社区，向社区外延伸；它不限于社区服务业，还包括如家庭手工制造、社区内小型加工甚至养殖等第一产业。

社区就业的特点可以概括为以下六个方面：

1、面宽点多、职业种类杂的特点。随着社会的发展和居民生活节奏的加快，居民衣、食、住、行都在进步，居民的基本要求是安全、快捷、方便，这都将体现在社区服务和就业上。其本质上存在面宽、点多、职业种类杂的特点，大体包括家政服务、婴幼儿看护教育服务、养老服务、体育健身服务、病人看护和幼童学生接送服务、搬家送餐服务、红白喜事服务、保安保洁保绿等公益性服务、美容美发服务、家庭小型电器维护修理服务、基本生活需求杂货购买服务、驻区企业事业单位后勤服务，以及临时性突击用工服务等。这样的特点正适合下岗失业人员家庭经营、个体经营和组织起来共同经营。

2、区域性和非竞争（竞争小）的特点。因各地的居住群体、历史习俗、生活水平、消费需求、生活方式的不同而不同。同时，随着社会的发展和生活水平的提高，消费需求和生活方式在不断变化，社区服务和就业岗位的开发渠道也是不同和变化的。社区服务业作为就业的主渠道具有区域之间非竞争的特征，社区服务的辐射范围是有限制的。因此，社区就业呈现区域性和非竞争（竞争小）的特点。这一特点决定社区就业持久的发展潜力和广泛性，也决定了要因地制宜开发就业岗位。

3、灵活就业的特点。社区就业特别是家政服务业具有非固定的工作时间、非固定的工作场所和收入不稳定的特点。因此，它适合有灵活就业需求的特别是女性劳动者就业的一个领域。它既可以谋取一定的收入，也可以兼顾自己的家庭。

4、劳动密集型的特点。社区就业虽然各网点相对用人少，但整体用人多，呈现用人密集的特点。在社区就业的部分项目只需要简单的设备和少量资金投入就可起步，有的需要一定的场地，有的不需要任何设备和资金投入,但除了雇主本身外，都需要少量的用人。因此，它是下岗失业人员最容易进入的领域，是国家再就业扶持政策最容易体现成效的领域。问题是政府和社区如何去指导和扶持就业者，使他们保持平稳的收入。

5、依赖于诚信环境的特点。社区相对来说呈现用人者与从业者相互比较熟悉的环境，就业服务必须建立在诚信的基础上。首先是居民是否愿意你为他服务，如愿意买你的生活品，愿意到你处美容美发等，特别是家政服务，要进入家庭，从业者与客户之间的相互信任某种意义上成为雇佣的基础条件。目前，信任环境已成为制约社区就业发展的一个重要因素。这种局面的形成有多方面的原因，如家庭不允许其他人插入的陈旧观念，家政服务与家庭生活空间十分接近等因素。因此，要促进社区就业和服务就要创造信任环境。

6、不完全适用市场就业机制的特点。社区不仅是群众自治性基层组织，而且政府又赋予了一定的行政职能，因此社区就业不完全适用市场就业机制。一是社区中有政府或非政府组织举办的非市场竞争性的福利性事业、公益性事业；二是社区的一些服务组织，既不是福利性组织，也不是企业，而是多方参与的自治性的非盈利组织实体。所以，社区就业的一部分岗位是安置性而不是市场竞争性的。随着市场导向的就业机制的逐步完善，经济和社会生活各领域中，能给予政府可有效调控的就业市场的现实空间将越来越少。社区就业这种兼市场和非市场机制并存的特点，是政府促进就业，尤其是解决特困群体所需要的。社区就业和社区服务的特点表明，社区就业的优势一是职业类型众多、工种杂，虽网点用人数量较小，但整体用人多；二是居住区域较固定，方便就地就业；三是社区工作人员熟悉社区居民情况，掌握困难群体的实际，便于宣传和组织，可以因人而异地安置就业；四是社区就业是直接为社区居民和社区单位服务的，社区就业是比较适合下岗失业人员就业的领域。关键是我们如何组织和服务指导，如何了解和把握这些特点和优势，如何开发社区就业岗位，发展社区经济。

二、社区就业需要政府部门做的工作

（一）积极开发公益性岗位

公益性岗位是指公益事业领域的就业岗位，其基本特征一是提供社会公众可以共同享受的公共服务，多数不收费，有的少量收费；二是多是劳动力市场收入较低的初级岗位；三是应该由政府或社会团体投资，提供运行经费的为社区环境建设服务的。重点是社区保洁、保绿、保安、社区车辆看管、交通协管员等。公益性岗位政府开发和初级的特点决定了它是安置性的岗位，也正好解决急迫需要就业的困难群体托底安置问题。

虽然公益性岗位增长有限，但公益性岗位是可以开发的，有些对社区有益的阶段性工作也可不受“公益性”范围所限去开发。关键看我们的着眼点是否是对社会有益，是否对公众提供便利服务的。如：尚义县开发的社区治安协理员，桥西区开发的低保协理员，都受到群众的好评。我们要从长远的社区发展趋向下大力去开发这些岗位，并解决如何开发的问题。

（二）调动各方面力量多渠道开发社区就业岗位

社区就业的关键是就业岗位开发。需要调动多方面力量共同配合，多渠道开发。有四种基本的力量需要注重，一是政府的力量，政府的力量来源于政策、干预、服务三个方面；二是市场的力量，市场的力量来源于各类经济组织在竞争中不断拓展和经营方式的改变；三是社会的力量，社会的力量来源于社区和各种社团组织等方面，他们都需要在社区体现各自的职能作用，都需要从社区起步；四是劳动者自身的力量，他们自主就业积极性和创业的激情需要全面的调动、激发、引导和规范，政府的政策扶持主要体现在此。在社区就业岗位开发上，全面的利用各种力量，既充分体现出国家“政府促进就业，市场调节就业，社会帮助就业，劳动者自主就业”的方针，又能促进社区的和谐发展。如，我市的各级工会组织、妇联组织发挥了很好的帮助作用，搞劳务输出、搞技能培训、搞扶持创业、搞小额贷款扶持，起了很好的作用，受到了群众的称赞。

（三）发挥社区经济对就业的拉动作用

社区不单纯都是居民居住地，区域内有许多中小型企业，他们的生产，特别是生活离不开社区，他们的发展和生存都将给社区带来影响。社区要掌握驻区企业的情况，帮助和扶持驻区企业发展壮大，同时搞好企业的后勤服务，促进社区经济的发展，达到能赢和拉动社区就业的目的。像我市桥东区各社区一样，和驻区企业建立经常性的联系，企业有什么需求社区及时了解，并能及时帮助解决，企业临时用人社区帮助选派，为下岗失业人员拉线搭桥，既促进了企业的发展，又解决了部分下岗失业人员的就业问题。

三、在社区就业上需要注意的问题

为做好社区就业和服务工作，确保社区的健康发展，需处理好五个方面的问题：

一是处理好社区就业岗位开发中政府与市场的关系

在社区就业岗位开发中，政府和作为市场主体的企业需要非常紧密地结合。但体现政府与市场紧密结合的社区服务实体主要形式却是1、基本完全是政府的场地和资金；2、政府利用社区单位的场地进行经营；3、社会企业挂靠政府。在当前社区服务的发展缺乏信任（信用）环境的情况下，政府与企业合作，政府直接经营社区服务业是有利于社区服务业发展是切合实际的。但从长远规范性要求，政府与市场的关系是应该界定清楚。因为作为市场主体的企业追求的是自身利益最大化，而政府的目标是追求社会效益的最大化。目标的不同，模糊的关系，处理不好会最终损害政府：一是市场的风险，因关系模糊，往往政府要承担最后的责任；二是政府的投入和社会、企业的投入产权界定不清，今后会出现产权纠纷；三是政府的市场投入和非市场投入界定不清，政府投入福利、公益性事业是非市场的投入，有些进入非福利事业的市场投入，将影响政府投入的效果。归结起来是政府扶持的社区就业中应该明朗化，投入和效果统一化，要进行及时的干预、调控，并顺应市场规律。目前就是要通过政策导向或者说政府干预，把社区就业岗位留给下岗失业人员。

社区就业虽然规模小，组织形态不完善，但它总是和经济组织联系在一起的，具有了市场化企业的特征，政府在参与其中时，还是要借鉴现代企业制度的手段，做到产权清晰、权责分明，投在明处，取在明处，权责写在明处，以做到虽扶持，但不参与管理，只具监督之责，不包办代替。

二是处理好社区就业中的劳动关系问题

社区就业从业者的劳动关系和社会保险是相互联系的两个问题。一是签订劳动合同关系问题。根据调查，目前，社区受雇的从业者多数不签劳动合同，不明确各自的权利和义务，包括工作时间、工作内容、标准等，对劳动合同的法律法规要求认知度偏低，许多业主认为没有必要，但大多数从业者认为有必要，有部分人遇到麻烦才觉得应该签订。从实际情况看，目前，强求一律签订劳动合同还有些不现实。因为有些社区服务组织是家庭成员或亲戚朋友组成，签订劳动合同不现实；同时签订劳动合同，建立正常的劳动关系，就要缴纳各项社会保险费，多数的社区服务组织不胜负担。因此，对于社区就业从业者是否签订劳动合同，以宣传和提倡为主，暂不强求，分情况推行，对于成规模、正规化、经济收入可观的社区服务实体，就要要求他们与就业者签订劳动合同，确保双方的合法权益。劳动保障监察对这类经济组织的监察要加强，多做宣传和提倡，多讲法律法规规定和双方权益受损的案例，以保障雇主和劳动者的合法权益。同时，可寻求灵活的劳动合同签订方式，制定适合社区小企业和个体工商户雇工的简化协议文本，允许简化的书面协议存在。二是家政服务等类型的特殊劳动关系问题。国家已允许灵活性就业人员按小时工签订多份劳动合同，但目前少有签订者。反映出来的问题既有从业者的权益受侵害的问题，包括受到语言攻击甚至打骂等存在；也有家政服务中出现的事故、财物损失发生纠纷无法处理的问题；还有介绍服务的组织推脱应该承担责任的问题等等。这里关键是规范化发展问题，它不仅需要高度依赖于信任环境，也需要政府完善法规，加强管理和积极引导，从多方面、多角度去推动。一是政府和群团组织举办和参与家政服务组织，从技能培训入手，从科学管理入手，树立标准典型，推动服务水平的提高，在营造信誉上起示范作用，形成效应环境；二是通过举办和参与总结经验和教训，完善家政服务类型就业的法规制度，建立必要的劳动服务标准，从而规范从业者、服务对象、组织者三方的权利、义务关系，最后达到以法律固化环境；三是加强劳动保障监察和仲裁力度。在目前劳动保障监察力所不及的情况下，可以从社区劳动保障协理员中选拔一些人员进行培训，并赋予他们一定的监察职能，辅助社区处理和调解相关的权益纠纷，化解矛盾于基层；四是大力推动社区建立家政服务协会和从业者工会，为业主、从业者反映和解决问题提供渠道，逐步达到依法经营、依法雇工、依法自我管理，自律各自行为，规范运行。

三是处理好社会保险关系的接续问题

社会保险是解决人们老年后后顾之忧的主要渠道。社会保险关系的接续是下岗失业人员在社区再就业中的关键问题之一，也是社区从业者最关心的问题之一。解决这个问题的关键是寻求缴费途径，明确缴费雇主和从业者各自负担的标准，解决补缴标准和办法，最终达到自觉缴费，合法收取。需要注意的一是部分社区企业成规模有能力缴费，但为了各自的最大利益，有意的逃避责任。这些就需要依法强制执行，关键是要有个合理的标准；二是部分小规模、微利的社区企业，只能维持基本运行和职工生活保障，无力缴费。应该充分利用国家促进再就业优惠扶持政策中社会保险补贴政策，既能确保再就业下岗失业人员的后顾之忧，又能确保企业的生存和发展，还能促使企业知道自己应该承担的社会保险责任；三是部分自谋职业的从业者个人收入低，只能维持家庭的生计，无力缴费，或者部分自谋职业的从业者收入忽高忽低，造成时缴时断问题。这些需要我们按困难群体进行划定，政府给予社会保险补贴。如“4*0”人员、享受低保人员、单亲职工、双下岗失业人员、30年以上工作年限等。同时要建立社会保险关系接续的一些具体的法规规定和程序，还要确定一个合理的较低的缴费标准，确保国家搞好社会保险关系接续和鼓励自谋职业、自主创业政策的落实。

四是处理好灵活性就业的统计问题

社区就业中灵活性就业是一个重要组成部分，季节性用工、临时性用工、摆地摊、家庭承揽手工加工等是属于不充分就业的主要部分，都需要社区劳动保障工作人员掌握和统计。这是一项很重要的工作，必须做到跟踪到人，才能掌握和统计好。关键的问题是达到什么标准才可以算就业，一是标准，目前应该参照省公布的最低工资标准执行；二是如何测算他们的月收入是个难题，需要社区工作人员不仅掌握他们的基本收入情况，而且需要不断的进行市场调查，掌握各种经营类型的收入行情，还要能够根据行情进行仔细的测算和评估，才能确定是否算就业。这项工作是社区最基础的工作之一，需要我们时刻注意，才能为社区就业提供可靠的统计数据。

五是处理好医疗保险问题

人民群众首先考虑的问题是就业吃饭和养老的问题，第二就是看病问题。社区要注意引导在社区就业的人员积极参加医疗保险，解决看病问题。这也是社区劳动保障工作人员的一项重要工作。目前我市已开通了个体工商户参加医疗保险的渠道，需要我们的广泛宣传和引导，扶持和鼓励社区就业的人员参加医疗保险，逐步解决群众看病难的问题。