农村社会养老保险调研报告

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我国现有人口13.3亿，农村人口占8.8亿。我国不仅是人口大国，而且还是农业大国。在加速社会主义新农村建设的进程中，如何提高农民的社会保障水平，特别是解决好农民的社会养老问题，是我国社会保障面临的一个重大课题。从*市农村社会养老保险的实际来看，当前亟待采取有效对策，改革和完善农村社会养老保险制度。

一、农村社会养老保险发展现状及成因

一九九二年初，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，全国各地开始推广农村社会养老保险工作，到一九九七年夏，全国参保农民达8200多万人。此后受减轻农民负担等因素的影响，农村社会养老保险工作陷于停顿，很多地方还出现滑坡，现在全国参保农民下降到了5400多万人。

*市于一九九六年全面开展农村社会养老保险，当年即覆盖全市209个乡镇，参保农民176600人，占农村总人口的5%，收取农村社会养老保险费2900万元。但是，同其他地区一样，一九九七年七月以后，受减轻农民负担等因素的影响，这项工作陷于停顿状态。目前全市农村社会养老保险基金积累总额3700万元，有1000人已领取养老金。参保农民当中缴纳100元至300元者占70%，缴纳数十元者占25%，缴纳上千元者只占5%。由于交费数额小，而且都是一次性交费，所以现在已享受养老金的人领取标准很低，多数人每月领取2元左右，有的人每月领取不到1元，每月领取近100元的全市只有两人。这么低的领取标准对大多数人来说是起不到保障作用的。

农村社会养老保险工作出现这种尴尬局面，虽然原因是多方面的，但主要还是政策不完善，特别是政府财政难以给参保农民提供补贴造成的，以至于强制农民参保没有权威性，又激发不起农民自愿参保的积极性。现行农村社会养老保险政策的核心内容是以个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。实际情况是由于大多数村集体无力提供补助，几乎全部靠农民个人交费，性质与商业保险区别不大。而集体有钱能够给农民发养老金的村，又不需要这种政府财政不给补贴的社会养老保险。国家政策扶持，只是给农村社会养老保险基金免征税，乡镇企业缴纳养老保险费可以税前列支。这实际上还是农民个人养老，称不上社会养老保险。由于农村社会养老保险政策对农民缺少吸引力，农民缺乏参保热情，所以农村社会养老保险工作从开始就阻力不小，更谈不上可持续性发展。当初国家投入大量的人力物力开展农村社会养老保险，如今却起不到应有的作用。眼下各级农村社会养老保险经办机构既不能撤销，又难以有所作为，只能“看摊守业”。出现此种境况当认真反思。

二、农村社会养老保险制度改革面临的主要困难

农村社会养老保险制度改革面临的困难很多，但主要是两大障碍：一是我国还处在社会主义初级阶段，经济还不够发达，政府财政不宽裕，农村社会养老保险资金来源渠道狭窄，国家财政补贴少了作用不明显，补贴多了会成为背不动的包袱，缴纳标准低了起不到保障作用，标准高了各方面都承受不起；再是我国农村人口基数太大，居住分散，管理难度很大。拿*市来说，该市大部分农村是革命老区和边远山区，经济欠发达，全市13个县中有10个县是国家级贫困县，广大农民群众没有经济能力投入养老保险，多数村集体经济积累很少或没有积累，无法为村民提供补助，地方财政不宽裕，难以给农民实行补贴。以现在的物价计算，农村年人均基本生活费需要2000元。这就意味着只有经济条件较好的村，农民才有能力参加农村社会养老保险，经济条件中等以下特别是经济条件较差的村，农民根本没有经济能力参加农村社会养老保险。*市大多数农村在山区，人口居住分散，交通不便，管理难度很大，更难以实行社会化管理服务。

农民的保险意识还普遍比较淡薄也是一个不可忽略的问题。现在农民对农村社会养老保险的认识，比10年前普遍提高了很多，凡是对农村社会养老保险有所了解的人，都说农村社会养老保险是好事，应该搞，他们希望政府给予补贴，把农村社会养老保险再开展起来。村干部和有文化见过世面的人，认识程度更高一些。这部分人约占当地农村总人口的15%。但是大多数农民因文化程度低，收入低，见识少，还是只顾眼前，不大考虑养老问题。这部分人约占当地农村总人口的60%。还有少数文盲农民只知日常生活，根本不懂得什么是农村社会养老保险。这部分人约占当地农村总人口的20%。也有个别精明的人对农村社会养老保险基金利率下调，养老金领取标准降低颇有意见，认为当初不如买人寿保险。原因是一九九六年开展农村社会养老保险时，农村社会养老保险基金年利率是12%，一九九七年以后连续下调，现在农村社会养老保险基金年利率是2.5%，下调幅度过大，他们对此想不通。这部分人主要是离职老村干部，约占当地农村总人口的5%。

三、关于农村社会养老保险制度改革的设想

社会保险是经济社会发展的一个历史阶段的产物，是维护社会稳定，促进经济发展的需要。这个历史阶段的特征是广大群众虽已解决温饱问题，但还未达到富裕程度，个人抵御衰老、疾病、灾害等风险的能力仍然较低。我国现在处于社会主义初级阶段，正是需要加强社会保险的历史时期。随着农村人口老龄化程度的提高和土地养老功能的降低，建立农村社会养老保险制度的重要性和迫切性日趋明显。现在我国农村80%多的老年人因个人没有储蓄和养老金而完全依靠子女抚养，生活比较艰难。国家应尽快采取有效措施解决当前农村社会养老保险工作中存在的问题，使农村社会养老保险工作走上健康发展的轨道。

二○○六年中共中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。农村社会养老保险制度改革取向正确与否，是农村社会养老保险制度改革能否成功的关键。农村社会养老保险制度改革要充分考虑我国农村、农业、农民的现状和发展趋势，政府应承担的责任，社会和经济状况等因素。进行农村社会养老保险制度改革的思路不能仅仅停留在解决农民养老问题上，要上升到以构建农村和谐社会，促进农村经济发展，优化农村生态环境，控制人口增长，提高人口素质，建设社会主义新农村的高度，用科学发展观统领农村社会养老保险制度改革。这里，粗略谈几点对农村社会养老保险改革取向的思考：

1、制定农村社会养老保险新政策，重构农村社会养老保险模式。

现在，再次推开农村社会养老保险工作的主要问题是没有新政策。国家现行的农村社会养老保险政策，还是一九九二年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，经过十多年的发展，已明显不适应当今形势的要求。农村社会养老保险是涉及到广大农民群众根本利益，政策性极强的工作，这么重大的事情，只能由国家出台新政策，不能由地方政府各搞一套，更不应当长期停滞不前。

根据我国还处在社会主义初级阶段，农村人口多，经济不够发达，区域间发展不平衡，国家财政不够宽裕的现实情况，新的农村社会养老保险模式应为多层次混合式。个人自助、社会互助、政府扶助相结合。保障水平宜适中，不可过高或过低。过高各方面负担过重，也没有必要，过低则起不到应有的保障作用。设计新的农村社会养老保险模式时，可以先设定养老金领取标准，然后根据养老金领取标准规定缴纳养老保险费基数。养老金领取标准的下限不低于当地城镇居民最低生活保障标准，上限不高于当地社会平均工资。养老保险费缴纳按照国家、集体、个人合理分担的原则，根据实际情况确定分担比例。缴费年龄段18周岁至60周岁，缴费年限不得少于15年，缴费年限满15年即可享受退休待遇。缴费方式以年交为主，对参保时年龄较大和欠费者应当允许补交，只要补交够相当于缴费15年的基金积累总额就可以享受按月领取养老金待遇。根据平均寿命女性高于男性的实际情况和男女平等的原则，退休年龄不分男女均为60周岁。农村社会养老保险基金设统筹和个人两个账户，财政补贴和社会捐助部分计入统筹账户，个人缴纳和集体补助部分计入个人账户。个人账户可以继承。对农村社会养老保险制度改革时已到退休年龄的人员，可将财政补贴和集体补助直接计入养老金给他们发放，并且补助标准高于未退休人员。以5亿人参保、年人均缴纳120元计算，设想中央财政每年拿出50亿元，给每人补贴10元，地方财政每年拿出150亿元，给每人补贴30元，村集体每年给每人补贴40元，个人每年缴纳40元，这样多方筹集资金，各方面都不会负担过重，也能显现出农村社会养老保险的优越性，激发起广大农民群众的参保热情，进而真正建立健全农村社会养老保险制度。

近几年有些地方政府积极探索农村社会养老保险制度改革，出台了被征地农民社会养老保险、农民工社会养老保险等地方政策，国家在进行农村社会养老保险制度改革中，可借鉴其中成功的做法。

2、健全农村社会养老保险管理机构，理顺农村社会养老保险管理体制。

工欲善其事，必先利其器。做好任何工作都必须建立在具有严密的组织机构和训练有素的专业队伍之基础上。要成功进行农村社会养老保险制度改革，必须首先将各级农村社会保险机构健全起来。国家应当将目前各级政府的农村社会保险机构作一次彻底的整编，统一名称，统一行政编制。责令那些农村社会养老保险工作仍未移交劳动保障部门的地方立即移交，消除交叉管理现象。特别是乡镇，大量地基础工作主要靠基层来做，建立健全乡镇的社会保险机构尤为重要。同时搞好业务培训，选派高素质人员从事这项工作。

3、多元化筹集农村社会养老保险资金。

社会保险要社会化，以后农村社会养老保险不仅养老金发放要社会化，养老保险费筹集也要社会化，在财政、单位、个人共同筹集的基础上，还得挖掘社会潜力，利用社会募捐、慈善等形式筹集资金，充分发挥社会互助功能。

4、健全农村社会养老保险基金管理制度。

农村社会养老保险基金县级管理安全性较差，应取消县级的农村社会养老保险基金管理权，由部、省和省辖市的农村社会养老保险机构管理。不可不切实际地追求基金增值高标准，要规定农村社会养老保险基金增值标准随银行同期存款利率浮动，取消基金增值标准高于银行同期存款利率那种违反金融政策的做法。农村社会养老保险基金现在的运营渠道只能是存银行和买国债。因国债的发行数额和时间是灵活不定的，所以操作难度极大。唯一的办法就是存银行，拿银行的存款利率与农保养老金发放标准对比计算，亏损是必然的。虽然由于农村社会养老保险周期长，目前已领取养老金的人数较少，短期内不会出现收不抵支的问题，但是长此下去隐患极大。如果这种状况一直延续下去，可以预言，二十年后随着领取养老金人数的激增，农保基金的亏损问题将会非常严重。国家应当为农保基金开辟几种稳妥可靠的运营渠道，以保证农保基金稳定增值。可以允许专业银行为农保基金办理协议存款业务，使农保基金高息存款合法化。也可以优先为农保基金提供各种债券，或专为农保基金发行利率优惠的特种定向国债。还可以允许适量的农保基金进入国家固定资产投资领域。

5、加快立法进度，使农村社会养老保险法制化。

对《社会保险法》进行修改和充实，增加农村社会养老保险的条款，把农村社会养老保险纳入法定范围，使农村社会养老保险和城镇企业职工养老保险一样，步入法制化、制度化的轨道。

6、用科学发展观统领农村社会养老保险制度改革。

是否有条件建立农村社会养老保险制度，什么样的地方算是具备了建立农村社会养老保险的条件，要具体情况具体对待，正确界定。过去有一种倾向，就是主要从经济发展程度来界定，再直观地说就是以农民年人均纯收入多少来界定。这种观点片面性较大。理论界及政界往往强调建立农村社会养老保险制度的经济条件，却忽略了更为重要的一面：国家和社会需要。显而易见，那些生活很富裕，福利很高，经济条件很好的农村，实行社会养老保险已不是当务之急。无论从国家稳定还是社会和谐来讲，现在最需要建立农村社会养老保险制度的是经济欠发达的中西部地区。中央财政应划出农村社会养老保险专项资金，加大转移支付力度，对中西部地区适当倾斜，扶持经济欠发达地区顺利进行农村社会养老保险制度改革。社会保险实际上也是一种再分配，我国地广人多，区域之间经济发展很不平衡，国家应当充分利用社会保险这种均衡机制，加快经济欠发达的中西部地区的农村社会养老保险制度改革步伐，城市反哺农村，富裕地区反哺贫困地区，以缩小区域间的差别，促进社会和谐，使国家长治久安。

农村社会养老保险是一项千秋大业，前进道路上必然会出现这样那样的困难。我们必须树立这样一种坚定信念，那就是，农村社会养老保险是社会发展趋势，是符合广大农民群众根本利益的，只要政策好，政府大力抓，这项事业就会健康稳步地发展起来，在建设社会主义新农村的伟大事业中发挥出巨大作用。