企业职工基本养老保险制度调研报告

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企业基本养老保险制度是按照国家统一政策规定强制实施的为保障退休人员基本生活的一种养老保险制度。我国企业职工养老保险制度自1951年建立以来，经过多次改革、完善，取得很大成绩。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），既对当前工作提出了明确要求，又对建立长效机制，实现养老保险制度的可持续发展，让更多的人享有养老保险待遇做出了具体部署。《决定》对现行养老保险制度的发放力度、扩大基本养老保险的覆盖范围、做实个人帐户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩等方面提出了实质性举措。这一《决定》是在充分总结过去20年来养老保险制度改革经验的基础上做出的，它使我国的企业职工基本养老保险制度进一步完善。但联系张家口市的实际来看，随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度仍显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：

一是基本养老保险立法工作有些滞后

1951年原政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中有关养老保险方面的规定已不适应市场经济条件下的需要。1994年第八届全国人大常委会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》对发展社会保险事业、建立社会保险制度和劳动者依法享受社会保险待遇都有明确规定，但只是原则上的规定，实际操作性还不强。1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》，法律效力还远远不够。在市场经济条件下，仅靠红头文件推进工作显得力不从心。如一些民营企业拒绝参统，而社保经办部门又缺少办法，原因就是目前国家法律尚无强制性措施。

二是覆盖范围还不够广泛

目前，企业基本养老保险制度覆盖的主要是国有企业和集体企业职工,而非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员参保的人数还很少，大量城镇个体工商户和灵活就业人员、部分民营企业职工、进城务工农民工、季节工、临时性用工等还没有参保。全国1.2亿个体工商户和灵活就业人员中参保人数只有1200万人。如张家口市2005年底统计的数字显示，全市参统人数中，国有、集体企业职工占85.04%，非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员参保的人数只占9.76%，大量个体工商户和灵活就业人员、民营企业职工、进城务工农民工、季节工、临时性用工等还没有参保。

三是中断缴费人员逐年增多

随着国有企业改制、破产力度的加大，部分与企业解除劳动合同的人员，未继续缴费，中断了基本养老保险关系。截止到2005年底张家口市因与企业解除、终止劳动合同而中断缴费的人员已达41394人，占参统总人数的13.36%。企业在改制、破产、拍卖过程中，由于要与原国有企业置换身份，所有职工都要与原企业解除劳动合同，只有少部分人员重新与重组的企业签订了劳动合同，大部分人员下岗或失业。原企业不再为其缴费，部分人员由于生活困难或未再就业无能力缴费，只好中断缴费。所以随着企业改制、破产工作力度的加大，中断缴费的人员还会逐年增多。这些人员如不及时接续基本养老保险关系，按时足额缴纳基本养老保险费，一方面会减少实际缴费人数，另一方面会影响这些人员的退休待遇。

四是部分积累的制度模式还没有真正建立

养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求。现行企业基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人帐户相结合的模式,即“部分积累的制度模式”。河北省企业是从1996年1月1日起建立基本养老保险个人帐户的，建立个人帐户前已经退休的人员和参加工作的职工,由于之前单位和个人不缴纳基本养老保险费，或虽缴费但没有建立个人帐户,没有为自己的养老保险基金进行积累,从而形成了养老保险金的“缺口”或“隐性债务”。就是建立了个人帐户的人员，由于没有做实，实际上是空帐运行。据世界银行推算,空帐数额约占年度GDP的40%，国内统计部门统计也在3万亿元左右。如此庞大的空帐规模,不逐步做实的话,长期“空帐运行”是无法支撑下去的。

五是女职工养老金计发办法不尽合理

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）规定：“基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”。现执行的退休年龄，仍为正常退休男满60周岁，女干部（管理岗位）满55周岁、女工人（工人岗位）满50周岁；特殊工种男满55周岁、女满45周岁；因病提前退休男满50周岁、女满45周岁。无论那种情况下退休，男职工都比女职工晚退5到10年，即同一年龄参加工作，男职工都比女职工多5到10年工龄（缴费年限），退休时基础性养老金多5%到10%。女职工因缴费年限短，个人帐户基金积累少，而在计算个人帐户养老金时，同一年龄退休的，不分男女计发月数相同，女职工的个人帐户养老金就少。而大多数情况下，因女职工退休年龄小，个人帐户养老金计发月数大，个人帐户养老金就会更少。所以，与《国务院关于颁发〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发[1978]104号）和《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）相比，国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）规定的计算办法，对女职工有失公平。

六是企业退休人员基本养老金总体水平还不高

我国企业退休人员与机关事业单位退休人员基本养老金水平相差悬殊。如张家口市2005年企业退休人员人均月基本养老金为594元，不到机关事业单位退休人员人均月退休金的一半。而且企业退休人员中，基本养老金水平低的群体较多，如部分2003年底以前办理退休的人员，企业工资改革以前（实行岗技工资以前）退休人员，一些企业因经济效益不好、多年按全省上年度职工平均工资的60%为基数缴费的退休人员，退职人员和过去家属工厂的老家属工等。造成企业退休人员基本养老金水平偏低的原因是多方面的，既有政策方面的原因，也有企业少缴漏缴养老保险费的原因，还有职工自身的原因等等。

七是统筹层次低

目前企业基本养老保险统筹层次比较低，多数地区还未实现真正意义的省级统筹，基金调剂能力比较弱，拖欠养老金的现象随时有可能发生。就河北省来讲，虽然叫省级统筹，其实仍然是以各市、县（区）自收自支为主，省对基金有缺口的市、县进行部分调剂。未能实现全省统收统支。

八是多层次的养老保障体系还没建立起来

随着经济的不断发展，我国企业退休人员基本养老金水平偏低的状况会有一定改善，但根据我国的财政承受能力，在短期内还难以有明显提高。所以，加快建立和发展企业年金是提高企业职工退休后的待遇，更好地保障企业职工退休后生活的重要措施。但现在大部分国有企业效益不好，还无能力建立企业年金，股份制、民营企业、外资企业等又不愿意拿出自己的利润去给职工建立企业年金。目前国家和省有关文件虽然明确“具备条件的企业可为职工建立企业年金”，但缺乏强制性和法律性，还很难推进。

社会保障被称之为社会的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现社会公平的“调节器”。建设小康社会，构建社会主义和谐社会最重要和最基础的工作就是完善社会保障体系。企业基本养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，涉及人民群众的切身利益，社会关注，百姓关心。在众多的化解矛盾与调整利益机制中，企业基本养老保险无疑占有特别重要的地位并能发挥无可替代的作用。因此，随着改革的不断深入，经济的快速发展，人民生活水平的日益提高，还需要对企业职工基本养老保险制度不断地进行改进和完善。本文结合张家口市企业职工基本养老保险工作实践，粗略谈几点关于完善企业职工基本养老保险制度有关问题的思考：

1、加快企业职工养老保险立法步伐，使企业养老保险工作有法可依

国家应抓紧制定《社会保障法》，如出台时机暂不成熟，也应尽快出台《企业职工养老保险条例》。同时，随着形势变化，国家还应对有关法律法规进行修改完善或补充。要明确规定各有关部门齐抓共管企业养老保险工作，如企业到工商行政管理等部门办理注册登记、年检等手续时，必须先办理参加基本养老保险手续，未参加基本养老保险或不按时足额缴纳基本养老保险费的企业，工商行政管理部门应拒绝注册登记或年检，税务部门不提供发票，企业不能享受国债投资等。从各个环节上采取强制性措施，形成合力，促使企业依法参加职工基本养老保险。对拒不参统，拖欠基本养老保险费的企业及法人代表，应采取强有力的惩处措施，以扩大企业基本养老保险统筹覆盖范围，提高企业职工基本养老保险费的征缴率，维护企业职工的合法权益，给各类企业创造公平合理的竞争环境。否则，光靠发几个红头文件，靠社保工作人员苦口婆心做工作，搞宣传，是很难改变目前现状的。

2、进一步扩大企业基本养老保险覆盖范围

扩大社会保险覆盖面,可以增加养老保险基金收入,增强其调剂能力和抗风险能力，充分发挥社会养老保险的互助互济功能。而且，企业基本养老保险覆盖范围越大,保障程度越高,保障成本越低。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）已经明确规定：“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。”在当前及今后一个时期，特别重要的是要以非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。把近年来发展迅猛且工龄结构相对年轻的非公有制经济主体吸引进来,不仅养老保险统筹基金可以迅速扩大,而且可以相应地减轻国有企业日益沉重的缴费负担。近年来,许多企业为了降低成本，大量招用农民工、临时工、季节工，且用上一年半载就辞退,不给其缴纳基本养老保险费，尤以建筑业、餐饮业为甚。所以，要抓紧研究制定农民工、季节工等临时性用工的参保缴费和基本养老金计算办法，研究制定被企业临时聘用的原机关和企事业单位内退、下岗等人员的缴费和基本养老金计算办法等政策，并将其纳入当前及今后一个时期完善企业基本养老保险制度和扩大基本养老保险覆盖范围的一个重点。各级政府在招商引资时，应欢迎那些遵纪守法，积极参加各种社会保险的商家，拒绝那些不遵纪守法，不积极参加各种社会保险的商家，更不能以牺牲职工的社会保障权益而作为招商引资的条件。未参加基本养老保险或虽参加但不按时足额缴费的企业，其法人代表和企业，不能参加政府和社会各类评先评优活动，法人代表不能参加人民代表和政协委员选举。劳动保障、税务等部门要严格按《社会保险费征缴暂行条例》等法律法规的规定，搞好基本养老保险费的征缴工作，对不按时足额缴费的，要严格按《社会保险费征缴暂行条例》的规定进行处罚。要积极支持和鼓励职工通过行政的法律的途径维护自己享受基本养老保险的权益。

3、努力做好中断缴费人员基本养老保险关系的接续工作

各级养老保险经办机构要加大宣传力度，使中断缴费人员充分认识到接续养老保险关系，连续缴纳基本养老保险费，对本人将来领取养老金的好处。同时要开设专门的服务窗口，简化有关手续，提供优质服务，为中断缴费人员接续基本养老保险关系，提供方便。建议将中断缴费人员档案托管费，改为财政补贴，即由档案托管部门为中断缴费人员免费托管档案，以减轻这些人员的经济负担。

4、要加快做实养老保险个人账户步伐，尽快实现部分积累的制度模式

尽管今年国家又在8个省区市搞做实个人帐户试点工作，但对全国来讲，范围很小。在全国范围内，应采取以下措施做实个人帐户。

一要转移部分存量国有资产。国有企业老职工的养老保险金权益过去已转化为政府财政收入,并凝结在国有资产当中,这个债务是历史上国有体制下造成的，迟早都应该有国家来承担。但我们已不可能向历史追偿,只能通过各种筹资手段筹集资金来补上这个缺口。中国社会科学院社会保障制度研究课题组提出,政府通过转移存量国有资产来偿付隐性的社会保障债务的具体办法有:①结合对我国企业的公司化和股份制改革,将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构,用股权收益支付隐性负债;②将部分国有企业划归社会保障机构进行经营,以其经营收入偿债;③将一部分国有资产进行出售、租赁,以销售和租赁收入偿债。政府应当明确规定,在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中,不管以何种方式所得,都必须按照一定比例划入企业基本养老保险基金。

二要开征社会保障税。征收社会保障税支付养老保险金是国际上通行的办法，这样可使所有工薪收入的职工和用人单位都成为社会保障税的纳税人，以增加基金积累，偿还“隐性债务”。

三要发行特别国债。发行长期的特别国债是政府支付养老保险转制成本的又一条可行的筹资渠道。有关资料介绍智利的经验表明，通过制定恰当的政策，特别国债的相当大部分(40%)由养老保险基金持有，既可以使养老保险转制平稳过渡，减小震荡，使转制的成本最小化，又可以从体制上改变政府管理养老保险基金的低效率和养老保险基金的挤占挪用问题。

四要发行社会保障彩票。通过发行社会保障彩票，可以募捐一部分社会保障基金，同时也可以提高社会成员对社会保障事业的关注。

五要减小个人帐户规模。在目前企业基本养老金缺口较大，财政压力难以承担的情况下，适当减小个人帐户规模是符合我国国情的。所以将个人帐户规模由原来的11%调整为8%是实事求是的，可行的。

六要分期分批逐步做实。根据基金承受能力，可以采取已退休的“老人”先不做实个人帐户,将新参加工作的即“新人”的个人帐户做实，“中人”从现在开始分步做实个人帐户。以我市2006年为例，如按8%做实个人帐户,我市一年需资金约2.47亿元，按5%做实个人帐户一年需资金约1.54亿元。可先将5%做实，今后有能力时再将另外3%的个人帐户逐步做实。这样可以缓解财政和基本养老基金的支付压力。

5、调整女职工养老金计发办法和退休年龄，体现公平原则

在未改变女职工退休年龄之前，将女职工个人帐户养老金计发月数改为45周岁退休的为195个月、50周岁退休的为170个月、55周岁退休的为139个月为宜。或者，国家对女职工退休年龄进行修改，只规定女职工退休的最小和最大退休年龄，如特殊工种退休45周岁到55周岁、正常退休50周岁到60周岁之间，由女职工自愿选择。这样可以更多地体现男女公平原则。

6、适当提高企业退休人员基本养老金水平

据我们对张家口市企业调研，可采取以下措施提高企业退休人员基本养老金水平：

一是在国家财政能力能够承受的前提下，最大限度地提高企业退休人员基本养老金调整幅度，适当降低机关事业单位退休人员退休金调整幅度，以逐步缩小企业与机关事业单位退休人员基本养老金的差距。

二是今后调整企业退休人员基本养老金时，应向以下人员倾斜：①应向建国前参加革命工作但享受薪金制待遇的退休人员倾斜②应向参加过抗美援朝的人员倾斜。③应向工伤退休人员，特别是缴费年限短的工伤退休人员倾斜，最好有最低保证数。④对低收入人群继续按2002年、2004年调整待遇时一样制定特调政策。对养老金偏低的，根据缴费年限、退休时间等情况设保底数。⑤应向未按岗位技能工资为基数计算基本养老金人员倾斜，按新办法计算的除外。⑥对2003年12月31日前退休人员，应根据缴费年限、退休时间、养老金水平等不同情况进行适当倾斜。⑦企业退休军转干部是一个特殊群体，在调整基本养老金时，应向2002年调整待遇时一样制定特调政策或根据原部队级别设保底数。如师级最低月基本养老金为1200元，团级最低月基本养老金为1000元，营级最低月基本养老金为800元，营级以下最低月基本养老金为750元。

三是将部分补贴如房补、书报费、20元生活补贴等列入统筹项目，并适当提高标准。

四是加快多层次的养老保险制度建设。目前企业退休人员主要依靠基本养老金生活，应当加快建立多层次的养老保险制度。按照劳动和社会保障部刘永富副部长的设想（见《中国社会保障》杂志2005年第6期），可以将企业养老金的结构逐步调整为五块。第一块是基础性养老金，由统筹基金支付，基金实行现收现支，体现政府责任，条件成熟时实行全国统筹。第二块是个人帐户养老金，根据个人缴费年限长短和缴费多少确定，基金实行完全积累，体现个人责任。第三块是地方养老金，在将来基础性养老金实行全国统筹后，由省级政府根据当地经济发展水平和物价水平等情况确定，体现地区差别和地方政府责任。第四块是企业年金，在国家政策指导和税收优惠支持下，企业根据效益情况自主建立。第五块是商业保险，鼓励职工自愿参加，进一步提高生活水平。如按照以上设想进行改革，可以实现养老保险基金来源多源化，中央政府、地方政府、企业、职工个人、社会共同承担企业职工养老保险责任，企业退休人员基本养老金将会有一定的提高。

五是加强对企业养老保险费缴费基数的稽核。对少报漏报工资基数，隐瞒缴费基数的，一经发现要严肃处理。当前，要特别注意稽核那些实际已在企业就业，应按企业职工的缴费基数和比例（企业20%，个人8%）缴费，但因为企业不签订劳动合同，而由职工本人按自由职业者的缴费基数和比例（20%）缴费的现象。要调整职工个人最低缴费基数，由不低于全省上一年度在岗职工平均工资的60%，调整为不低于全省上一年度在岗职工平均工资。

7、完善省级统筹，确保企业基本养老金按时足额发放

我省在完善企业基本养老保险省级统筹方面，可采取以下措施：

全省基本养老保险经办机构实行垂直管理，与地方政府脱钩，以减少地方政府对企业养老经办机构工作的干预；

全省企业基本养老保险实行统收统支，如条件暂不成熟，可先实行以市为单位统收统支，待条件成熟时，再实行全省统收统支；

明确省、市、县（区）政府的责任，统一规定地方财政负担基金缺口10%的机制，但对国家级贫困县等老工业基地在政策上应给予适当倾斜。

8、加快发展企业年金，建立多层次的养老保障体系

国家加快制定相关法律法规，以法律的形式规定具备条件的即赢利企业都必须依法为职工建立企业年金。不建立的要进行处罚；积极建立的在税收特别在个人所得税方面进行减免。

9、加强街道、社区退休人员社会化管理机构建设，提高退休人员社会化管理服务水平。

政府要下达街道、社区、乡镇劳动保障工作平台的机构、人员编制，明确其主要职能，并由各级劳动保障部门管理，将其经费列入财政预算。否则，退休人员社会化管理服务水平难以提高，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的目标也很难实现。

总之，完善企业职工基本养老保险制度是我国“十一五”规划的重要内容，我们要在认真贯彻落实《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）的同时，结合工作中遇到的实际问题，积极探索进一步完善企业职工基本养老保险制度的措施，力争使我国的企业职工基本养老保险制度更加完善。