事业单位养老保险制度改革与完善

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农民工是我国当前劳动关系中一个特殊的群体，目前侵害农民工合法权益现象的大量存在，已成为一个突出的社会问题。为此，在构建社会主义和谐社会的新形势下，亟待探寻保护农民工合法权益的法治化之路，建立杜绝拖欠农民工工资现象发生的长效机制。本文就此做一些粗浅的思考。

一、当前农民工权益法律保护存在的问题

对照《劳动法》的有关要求，当前农民工合法权益法律保护的现状十分堪忧。主要表现在：

1、劳动合同签订率低。以我市为例，根据不完全调查，在我市各类小矿山工作的农民工中，签了劳动合同的不到一半。2005年8月11日，我市涿鹿县大河南乡万金湾选厂井下发生事故，矿工王仕国被砸伤，涿鹿县人事劳动和社会保障局认定为工伤，厂方以该职工未与其签订劳动合同、不存在劳动关系为由提起行政复议，要求撤销工伤认定决定。诸如此类的事件还有许多，不签订劳动合同为雇主逃避责任提供了极大的方便。

2、工资增长缓慢。在我国，进城务工的农民工，工资标准基本是低的，打工者的月收入一般800—1000余元，这么微薄的工资，还被拖欠克扣。部分农民工辛辛苦苦干一年，连过年回家的钱也得不到及时发放，更谈不上养家糊口。

3、培训参加率低。近年来，在外出打工的农民工中，只有极少人有资格证书，参加过培训的人比例很低，造成了大量的农民工只能做普工和壮工，收入低且不稳定。

4、安全防护措施差。大量的农民工工作环境恶劣，安全防护措施差。近几年，各类用工单位发生安全事故，受到事故伤害的90%以上是农民工。

5、劳动时间被随意延长。在不太规范的中小企业打工的农民工基本没有休息权的概念，每天平均工作时间在10小时以上。节假日不休息，更谈不上按国家规定得到应有的报酬。

6、社会福利和保险无着落。按照规定，用人单位要为进城务工的农民工缴纳社会保险。但在实际生活中，农民工参加社会保险的比例极低，绝大部分农民工未参加各种社会保险。

面对保护状况很差的现状，要维护农民工的合法权益，困难很大。

一是用工单位实力弱。招收农民工的单位有很多为实力较弱的中小企业，本小利薄，市场上的生存竞争迫使它们不顾一切地节减成本。

二是劳动力供过于求。在全国各地，上亿的农村剩余劳动力涌进城镇，城市中还存在大量的下岗失业人员，劳动力明显的供过于求，激烈的就业岗位竞争迫使农民工屈从雇主（企业）的苛刻条件而放弃自身的合法权益。这种恶性循环增加了农民工权益法律保护的困难。

三是农民工在司法公正问题上处于弱势。当农民工权益受到侵害与用工单位发生劳资纠纷时，用工单位大都能够通过各种关系疏通“关节”，而进城务工的大部分农民在城镇举目无亲，在存有执法不公现象的一些部门，农民工一般都处在弱势的一方。

四是一些规定不合理。城市管理等方面的一些规章制度，还存在着一些限制农民工的不合理的条文规定。

农民工已成为遍布全国城镇的特殊群体，已经成为工人阶级的重要组成部分。农民工合法权益得不到法律及时的、强有力的保护，所产生的后果十分严重：主要是激发了农民工群体的不满情绪。农民工们怨言：在家里没有出路，而进城又无门路，干的是脏、累、险的活，受到的却是歧视待遇；遇到困难没人管，打官司又没有钱。进城打工的基本上是青年农民，他们民主意识和抗争意识强，思想上容易走上极端。近年来在全国范围内发生的一些恶性讨薪事件，应引起我们高度的重视和警惕！

二、农民工权益法律保护问题产生的原因

农民工权益得不到强有力保护既有着深刻的社会历史原因，也是现实利益权衡的结果。

1、社会历史原因。农民工是我国由传统农业国向现代化工业国转变过渡时期的一个特殊现象。一方面，传统农业积聚了大量的社会生产力，现代农业又排斥大量的农村劳动力，造成农村劳动力严重剩余；另一方面，现代工业的发展需要大批劳动力，导致农业劳动力逐渐参与到现代工业中。在这种转变中，我国特定的社会历史条件使民工权益保护比较困难。主要有以下几个方面的原因：

（1）农民文化素质相对比较低，传统观念强，现代法制观念淡薄。农民工的这种传统意识和较低的文化素质，使适应工业社会需要的现代法治观念极难为他们所接受。这样，走向现代工业社会的农民工既不能以传统方式保护好自身利益，也不能拿起法律武器捍卫自己的权益。

（2）户籍制度和城乡二元结构的影响。传统户籍固定制度使农民工很难取得城镇居民资格。在这种条件下，许多面向城镇居民的优惠政策农民工无法享有。农民工无论在城市居留多久都无法改变他们的城市流动人口的地位；相反，城市劳动力很大一部分人反对农村剩余劳动力流入而对他们采取歧视性政策。因为过量的农村劳动力的流入，对城市劳动力就业和城市政府管理均带来了极大的威胁和困难。

（3）农民工的无组织性。如果农民散落在城市而没有自己的组织，成为流民，他们是没有发言权的。从流民角度而言，他们的利益无法“自致其上”；从国家的角度出发，也因为他们没有组织，无法对他们进行有序的组织化管理。

2、经济原因。在城乡互动关系中，劳动力受客观经济规律作用自由流动。从我国整体来看，农村经济远比城镇差，特别是农业增收十分困难，因此这些年来，农村劳动力向城镇转移无论是速度还是规模都有很大变化。农民工数量不断增加。

农民工权益法律保护问题存在的另一经济方面的原因是法律救济的不经济。从劳动争议的解决到拖欠工资的追讨，如果通过正当途径解决，正常程序一般要经历1、2个月。而农民工涉案标的额一般在几百元至几千元之间。法律救济的高成本使农民工理性地回避事后救济。这种法律不愿受理，农民工不愿掏钱打官司的恶性循环必然导致侵害农民工权益的违法现象的不断发生。

三、加强立法，保障农民工合法权益

我国立法对农民工权益的保护力度不够，主要依据的仍是劳动主管部门的部门规章，近年来，虽然国务院有关部门先后下发了一些文件、规范，但立法层次还不高。目前，应将各地好的创新制度和规范性文件吸纳为国家立法，通过立法加大对恶意拖欠工资者的惩治力度，运用立法手段建立长效机制，完善相关的法律法规体系。近而从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题，为解决农民工权益的法律保护问题提供法律保障。为此，应采取以下法律措施：

1、加快出台《劳动合同法》。由于农民工有其特殊性，用工单位和农民工一般不签劳动合同，这是导致发生侵害农民工权益而无法受到法律的保护的原因之一。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同管理，全国人大常委会应制定《劳动合同法》，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。2、修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款：

①制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。

②规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保书，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。

③制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的，不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级，情节严重的注销资质证书。

3、制定《工资支付条例》。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定法律基础。制定《工资支付条例》可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严厉惩罚性法律责任。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。

4、修改《刑法》，将恶意拖欠工资行为在《刑法》条文中确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在《刑法》中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将《刑法》中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过《刑法》将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。

四、农民权益保护的法律援助机制

在农民工权益保护问题上，应该以“在法律面前人人平等的原则”和“坚持以人为本，树立全面协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的精神为指导，通过法律制度的安排为农民工提供一个自由而公平的空间，使他们真正成为城市居民并融入城市社会，这不但是维护农民工权益的有效途径，而且是法律由形式公平走向结果公平的必由之路。

针对目前存在的问题，应从以下几方面着手做好农民工的法律援助工作：

1、加强法律宣传，特别是劳动法律法规的宣传，增强农民及农民工的自我保护意识。加大对农民工和用人单位的法制宣传教育。用工单位法制观念淡薄和农民工自我保护意识不强，是导致农民工合法权益受到侵害的主要原因，因此，加强对企业主的法制宣传教育，规范企业用工行为，从源头上避免侵犯农民工权益现象的发生；加大对农民工法律知识的宣传力度，提高农民工签订劳动合同的意识和自我保护能力，使他们懂得如何保留证据，并运用证据来依法维权。

2、加大执法力度，确保法律的有效实施。行政执法部门执法力度不够，执法手段不足，处理程序过长，直接影响农民工权益保护的执法效果。导致侵害农民工权益的企业、欠薪逃匿的经营者得不到法律制裁，使得侵害农民工权益现象更为普遍和严重。从法律上讲对于侵害农民工权益的问题，即使我国逐步在立法上完善以后，关键还在于如何贯彻落实。执法上同样也应当建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实。依法治国方略，法制是保证，监督是关键。执法的公正性不仅需要执法者的公正无私，还应该构建完善的、多层次的监督网络。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处侵害农民工合法权益等违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施。因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。

3、充分利用工会的调解组织，进行调解。法律援助机构可以非诉讼业务，因此要主动参与或主持调解农民工的纠纷。充分利用工会组织来维护农民工合法权益，各级工会都应设立指导农民工团体的专门机构，把维护农民工合法权益作为一项重要职责来抓，建立和健全农民工工会组织，积极吸纳农民工入会，依靠工会的集体力量与企业主谈判，以维护农民工个体的合法利益。法律援助机构的参与可以快速便捷地解决农民工的纠纷，不论是诉讼前还是为了诉讼都能从法律的方位达到维护农民工权利的目的。

4、与劳动争议仲裁机构或诉讼的法院协调，尽快解决农民工的维权问题。劳动争议案件一般为务工人员起诉企业或私人老

板，案件标的普遍不大，但具有“小而急”的特点，在处理案件的法律程序中要积极与劳动争议仲裁机构或法院协调，在最短的法定期限内解决纠纷，建议注重法律程序的调解，这样能适应“小而急”的特点。

5、降低门槛，简化审批手续，为农民工开辟法律援助绿色通道。法律援助一般需要经过申请、受理、审批等程序，为尽快解决农民工的问题要采取降低门槛简化审批手续的方式，全方位地为农民工提供服务，全力维护农民工的合法权益，为农民工开辟一条方便快捷的绿色通道。

6、转变观念，建立农民工权益的保护机制。各级政府和工作职能职部门应当首先转变观念，正视农民工在城市建设中的积极作用，给农民工以城镇居民待遇，逐步取消对农民工的歧视性限制，将农民进城务工和相关事项，纳入城乡就业管理体系。第一，规范就业执业市场，对缺乏信用、坑蒙拐骗的中介机构，严加规范或取缔并加强引导使之能真正为农民工的就业发挥作用，争取将农民工权益受侵害事件消灭在萌芽状态；第二，规范用工制度，强制用工单位在雇佣农民工时必须依法签订劳动合同，劳动保障部门加大劳动合同签订的监督力度，及时受理劳动合同纠纷，严惩恶意拖欠和克扣农民工工资的企业和个人；第三，政府在制定政策时，应充分考虑农民工的利益，把他们的住房、计划生育、子女教育、卫生防病、法律服务的需求纳入城市建设规划。

7、积极开辟农民工“绿色通道”。司法和劳动行政部门应加大普法宣传，不断提高农民工自身维权法律意识。广大律师应积极伸出援手为符合司法救助条件的农民工实施无偿援助。法律援助中心不应仅仅对本市居民提供法律援助，法律援助中心也应对外来的农民工提供维权服务。劳动保障部门要积极会同建设行政部门推行农民工劳动合同鉴证制度。对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权文书公证，在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制从工程款中划拨。