农民工养老保险工作调研报告

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农民工是中国由传统社会向现代社会转变时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。目前，农民工已成为城市中的一个主要群体。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，到2020年要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。为加快社会保障体系建设，在做好城镇职工养老保险工作的同时，应积极研究探索农民工养老保险问题。

一、当前农民工养老保险制度存在的突出问题

近年来，党中央、国务院和各级党委、政府高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。在工资发放、工伤保险、大额医疗保险、失业保险等方面做了大量工作，进行了一些有益探索，创造了许多新鲜经验。在农民工养老保险方面也出台了一些政策。1999年，《国务院社会保险费征缴暂行条例》规定，所有城镇企业及其职工都应当参加基本养老保险，其中包括农民合同制工人。2001年，劳动保障部《关于完善职工基本养老保险政策有关问题的通知》进一步明确了农民合同制职工参保缴费、待遇计发等方面的政策。2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”。因此，按规定农民工可以同城镇企业职工一样参加基本养老保险。农民工养老保险统筹虽然起步较早，可大量进城务工农民还没有纳入养老保险体系。2006年，《河北省人民政府关于进一步扩大城镇基本养老保险覆盖面意见（暂行）》按照低费率、广覆盖、可转移，并能与现行城乡养老保险制度相衔接的原则制定了农民工养老保险试行办法。我省农民工养老保险试行办法出台后，经过半年来的工作实践，农民工参加养老保险工作并未取得突破性进展。分析原因，主要包括以下几个方面：

（一）各级政府对农民工养老保险重视不够

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求：“高度重视农民工社会保障问题。根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题”。国务院将农民工的工伤保险和大病医疗保障问题放在了优先解决的位置，而将养老保险问题放在了逐步解决的位置。各级政府和有关部门在维护农民工权益，推进农民工社会保障工作时，也是注重农民工工资的兑现、农民工工伤保险和大病医疗保险等问题，未将农民工养老保险列入优先解决日程，也未将农民工参加养老保险情况单独列入各级政府的考核目标。

（二）用人单位为降低成本，赚取更大利润，不为农民工缴纳养老保险费

一些用人单位之所以大量招用农民工，一个主要原因就是不为农民工缴纳养老保险等社会保险费用，仅此一项就可以使企业的人工成本大大降低，从而降低产品成本或工程造价，提高其在市场中的竞争力，以赚取更大利润。

（三）一些农民工对养老保险制度缺乏认识，参保意识不强

因为宣传力度不够，一些农民工对参加养老保险的意义缺乏了解。再加上绝大部分农民工家住农村，他们只想年轻时在外打工能多积攒一些钱，老了以后回乡靠自己年轻时的积蓄和儿女的赡养来养老，没有打算在城市打一辈子工，更不敢想在城市参加养老保险，老了按月领取养老金。

（四）农民工收入较低而且不稳定，缴费有困难

农民工的特点是文化程度低，一般没有专业特长，从事的工作大部分是城市人不愿意干的采掘业、制造业、建筑业和服务业中的重体力或一些简单劳动，工资收入较低。再加上进城务工人员逐年增多，工作岗位少，用人单位支付较低的工资就可以雇佣到农民工。另外，我国的农民工绝大部分是中西部地区的农民，其家庭收入很低，有的生活还未摆脱贫困，其打工收入除了支付自己必要的生活费外主要用于维持家庭生活，无能力缴纳养老保险费。

（五）现行养老保险有关政策与农民工的特点不相适应

目前我国的企业养老保险以省、市为统筹单位，各省、市对农民工养老保险的缴费基数、比例都不一致；有的建个人帐户，有的不建个人帐户，建个人帐户的规模也不一样；待遇支付办法和标准也不统一，有的年老时一次性支付（如北京等），有的纳入城镇职工基本养老保险制度框架中（如我省和深圳等）。农民工的特点是就业不稳定，流动性大。而按照目前我国企业养老保险金以省为统筹单位的区域统筹政策和只转个人帐户养老金不转统筹金的养老保险关系转移政策，单位和农民工参保缴费后，农民工流动时，特别是在不同统筹地区流动时，养老保险关系难以转移和接续。他们的缴费年限很难累计到15年，对按月领取养老金无望。这是一些地方农民工不愿参保或退保的一个主要原因。

（六）农民工维权意识不强，维权路上困难重重

一是一些农民工法律意识不强，只知道打工应该发给工资，不知道用人单位还应该为其参加并缴纳养老保险费。二是个别地方政府，在招商引资时，以牺牲职工的社会保障作为条件，默许、纵容投资商通过不缴保险费降低成本，不允许劳动保障监察部门到用人单位就此问题进行监督、检查，助长了其侵犯劳动者权益的行为。三是现行的法律规定对农民工维权不利。现行劳动争议仲裁时效60日的规定太短，使得众多农民工延误维权的时机。按照《劳动法》规定，劳动争议案件必须经过劳动仲裁，才能向法院起诉，即“一调一裁二审”制度。此程序的完成，正常情况下所需时间为一年左右。而且仲裁机构没有强制用人单位先予执行或冻结其财产的权利，可能造成用人单位，特别是私营企业在调解和仲裁期间转移资产，使农民工的合法权益得不到保障。四是各级劳动保障监察部门对农民工参加养老保险情况监督、检查不够，对用人单位处罚力度不大。

二、对做好农民工养老保险工作的建议

按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》“要抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法”的要求，各地都在研究制定或完善农民工养老保险办法，并将农民工参加养老保险，作为今后企业养老保险扩面的一个重点。从目前我们所了解到的各地已出台的农民工养老保险办法和我市的实际执行情况来看，政府和劳动保障部门在完善农民工养老保险制度，推进农民工养老保险工作方面还应做好以下几项工作：

（一）加强领导，提高认识，充分认识推进农民工养老保险工作的重要意义

农民工是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。据有关部门调查，全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿，其中进城务工人员1．2亿左右，且随着我国工业化、城市化加速发展，对农民工的需求还将继续增加。农民工在我国工业化、城镇化、现代化建设中发挥着重要作用。可以说，过去20多年，如果没有农民工，我国的工业化、城镇化进程就不会有那么快，沿海地区新兴产业和开放型经济就不可能迅猛发展。但是农民工的社会保障问题特别是养老问题没有解决好。我们绝不能再重演，由于计划经济时原固定工养老制度形成的历史欠账，给现在乃至今后一个时期财政造成的巨大压力。农民工的社会保障问题特别是养老问题解决不好，将影响社会稳定，影响我国现代化建设可持续发展的进程。所以各级党委和政府要加强领导，提高认识，充分认识搞好农民工养老保险工作的重要意义。将农民工养老保险工作列入各级党委和政府工作的重要议事日程，建立健全农民工养老保险制度，将农民工参加养老保险情况单独列入各级政府的约束性考核目标之一。

（二）加快养老保险立法步伐，明确有关单位养老保险工作的权利和义务

目前我国依照《劳动法》的原则规定建立了五大社会保险制度。国务院出台了《失业保险条例》和《工伤保险条例》，但其他三险均没有具体的法律或法规进行规范。国家应尽快出台《养老保险条例》，专门规范企业在职工养老保险方面的义务，将农民工纳入养老保险覆盖范围，强制企业为农民工参加养老保险，明确规定有关各部门在养老保险工作中的职责。其它部门规章中也要做出相关规定。一是明确劳动保障部门应进一步加大劳动保障监察和社会保险稽核力度，规范用工制度和劳动合同管理，对不进行社会保险登记、申报、缴纳的，责令用人单位限期改正，逾期不改的，向其下达行政处罚决定书，拒不执行的，申请人民法院强制执行。并按有关规定对企业法人代表及相关责任人进行处罚。对拒绝参加养老保险或拖欠养老保险费的企业的处罚力度要大于其应为职工缴纳的养老保险费。二是明确地税部门要加强社会保险费的征收管理，在办理税务年检和购领发票手续时，要督促应参保单位依法参保和缴费，对凡是没有为应参保职工按时足额缴纳社会保险费的单位，促其参保或限期缴费，不得批准其享受税收优惠政策。三是明确工商行政管理部门要积极配合扩面工作，在新建企业办理执照时，要告知企业在30日内办理社会保险参保手续，在办理企业年检时，应检验企业的社会保险登记证件和社会保险经办机构出具的证明，宣传引导企业依法参加社会保险。向社会保险经办机构提供企业登记注册的有关信息，配合社会保险经办机构社会保险扩面的调查摸底工作。四是明确安全生产监督管理和建设主管部门对不按规定参加社会保险的用人单位，不得颁发安全生产许可证和开工许可证。对已颁发的要督促企业及时参保，拒不参保的要将许可证收回。五是明确各级人民法院对不执行劳动保障部门和地税部门处罚决定的单位和个人，在接到劳动保障部门和地税部门强制执行申请时，要及时受理，并采取有效措施强制执行。六是明确企业经营者和个体户雇主要按《劳动法》、《公司法》等法律规定，在签订集体合同和劳动合同时，把为本企业职工和雇工参加社会保险并按时足额缴纳社会保险费作为必要内容。七是规定社会保险实行“一票否决制”，凡不参加社会保险的用人单位，其法人代表和企业不能参加政府和社会各类评先评优活动，也不能参评劳动关系和谐企业，法人代表及相关负责人不得享受政府和社会的各种荣誉和奖励；被推选为各级党代表、人大代表和政协委员的企业法人应当成为为企业员工参保和缴费的表率。做出这样的规定，不仅仅保护了劳动者的权益，也惩罚了那些以压低劳动者待遇作为提高利润手段的企业和法人代表，有利于给企业创造公平合理的竞争环境。

（三）加大对农民工的宣传力度，提高农民工的参保意识

要利用广播、电视、报纸等新闻媒体向农民工广泛宣传参加养老保险的重要意义，普及养老保险知识，让每个农民工都知道参加养老保险是其老有所养的最好办法，提高农民工参加养老保险的积极性。要通过发放宣传材料，在企业、建筑工地等显著位置设置宣传牌，详细介绍农民工参保手续的办理、缴费基数和比例、待遇领取的条件和支付标准等，让农民工清楚现在克服生活困难，缴纳一部分养老保险费，将来到达退休年龄，符合退休条件，不但可以终身享受养老保险待遇和社会发展成果，还可以减轻子女负担，对子孙后代都有好处。

（四）要着力解决农民工收入偏低的问题

农民工收入偏低问题，是当前农民工反映最强烈的问题，也是农民工最直接的切身利益问题，必须下大力气加以解决。一是从制度机制上杜绝拖欠和克扣工资的现象，通过建立工资支付监控制度和工资保证金制度，做到农民工工资发放月清月结或按劳动合同约定执行，切实加大对拖欠农民工工资的用人单位的处罚力度。二是规范农民工工资管理，根据农民工从事采掘业、制造业、建筑业和服务业中的重体力劳动特点，每年向社会公布分工种工资指导价位或单独为农民工制定最低工资标准，制定和推行小时最低工资标准，明确要求企业管理层提高工资待遇时，农民工工资也应相应增加，逐步改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。为农民工参加养老保险提供经济基础。

（五）增强农民工维权意识，依法维护农民工的养老保险权益

一是加大对农民工的普法力度，让每位农民工都知法、懂法，提高农民工的依法维权意识。当农民工的养老保险权益受到侵害时，要引导其运用法律武器来维护自己的权益。二是加大对农民工参加养老保险情况的监督、检查力度，督促企业依法为农民工参加养老保险。对拒绝参加养老保险或拖欠养老保险费的企业，要进行经济处罚。三是根据目前有许多农民工因为时效问题，而失去维护自己享受养老保险的权益的情况。建议修改《劳动法》，适当延长仲裁申请时效。四是建议将劳动争议处理的“一调一裁二审”制度，改为“两裁终局”制度，即成立两级劳动争议仲裁机构，劳动争议通过初级劳动争议仲裁机构仲裁后，一方当事人不服，向上一级劳动仲裁机构申请上诉或复议，上一级劳动仲裁机构的裁决为终结裁决。这种解决劳动争议的制度，比较符合我国目前劳动关系复杂、劳动争议案件数量急增、劳动者合法权益得不到及时维护的国情，可以及时、有效地保护劳动者的权益。

（六）完善农民工养老保险制度，建立全国统一的农民工养老保险体系

农民工的养老保险问题是中国社会经济发展不可回避的现实问题。从统筹城乡、建设和谐社会的发展战略看，应该建立适应城镇化、老龄化的农民工养老保险制度。一是应取消户籍限制和年龄限制。对参加养老保险的农民工包括在市场上摆摊卖菜、卖肉的农民工，不再要求本地城镇户籍，无论户口是否在当地，是否在城镇，凡在当地城镇从业就业的都可以无障碍参保。对以个人身份参保的人员，凡在劳动年龄之内不再限制参保。二是应在全国建立统一的农民工养老保险制度。要统一缴费基数和比例，统一个人帐户规模、统一退休条件和基本养老保险待遇。建议用人单位以全省上一年度在岗职工月平均工资60%为基数，按照16%的费率，为农民工缴纳基本养老保险费；农民工个人以全省上一年度在岗职工月平均工资60%为基数，按照4%的费率个人缴纳基本养老保险费；社会保险经办机构按照实际缴费基数8%的规模，为农民工建立基本养老保险个人账户，其中：4%为个人缴纳，4%为单位缴费划入。农民工缴费年限累计满15年以上，达到国家规定退休年龄时，可按城镇企业职工养老保险办法享受基本养老保险待遇。三是应规定农民工在同一统筹地区流动时，只转个人帐户养老金；在不同统筹地区流动时不仅要转个人帐户养老金还要转统筹金。农民工达到退休年龄时在最后一个统筹地区或户籍所在地享受基本养老待遇。这样可以解决农民工在不同统筹地区流动时，养老保险关系难以转移和接续的问题。另外根据目前我国农民工流动趋势，正由过去的从中西部地区向东部沿海大中城市流动，转变为全国性大流动的实际情况，国家财政要加大对中西部地区养老保险金的支持力度，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。四是应取消农民工在未达到退休年龄前自愿退保的政策。农民工在达到退休年龄时，累计缴费年限不满15年的，可延长退休年龄，继续务工的仍按上述规定缴费，未务工的可按灵活就业人员规定缴费，待缴费累计满15年后，再办理退休手续，按月享受基本养老待遇。五是应根据建筑等行业季节性用工的特点，企业和农民工可以按实际进城务工月数缴费，累计缴费满12个月的为一年。

总之，农民工养老保险是一个复杂的系统工程，我们应在实践中不断探索，使之逐步完善，确保农民工的合法权益，为构建社会主义和谐社会做出贡献。