乡财县管改革工作的调研报告

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一、全省“乡财县管”改革工作整体推进情况

近几年来，我省积极推进了以“乡财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革。“乡财县管”改革，在我省已经形成全面推开的良好势头。

各地“乡财县管”共同的作法是：结合国库集中支付向乡镇延伸改革，坚持法律赋予乡镇的相关权益不变的基础上，通过实行“五个统一”，即“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”，加大县级对乡镇财政的直接管理和监督。

1.坚持乡镇财政权益不变。依据《预算法》，“乡财县管”改革，坚持乡镇四权不变，即坚持预算管理权限不变、坚持资金所有权不变、坚持资金使用权不变、坚持财务审批权不变。除了上述四权之外，有的地方还明确乡镇债务债权责任不变。

2.改革的主要内容。“乡财县管”财政管理方式针对乡镇财政运行及财务管理工作中存在的诸多问题，其核心内容是实行“五个统一”。

一是“预算共编”。县（市、区）对乡镇比照县直预算单位按照“两上两下”程序编制乡镇财政综合预算。即：县（市、区）财政部门提出乡镇部门预算的指导意见，报县（市、区）政府批准；乡镇根据县（市、区）财政部门提出的指导意见，编制本级乡镇部门预算，县（市、区）财政部门根据乡镇财力状况下达预算控制数；各乡镇根据控制数调整预算后再次上报县（市、区）财政部门审核汇总，经县（市、区）审核后，按法定程序审批。

二是“账户统设”。取消乡镇财政和各预算单位在各商业银行和其它金融机构的所有账户。建立国库单一账户体系，实行账户统设。一般设置财政资金清算账户、基本支出户、专项资金账户三类账户。乡镇所有财政性资金全部纳入国库集中支付系统管理，通过国库单一账户体系统一存储、支付和清算，县级财政部门对乡镇财政资金拨付使用进行全程监管。

三是“集中收付”。县（市、区）财政负责乡镇财政性资金的收付，保证了乡镇收支按预算执行。规范收入管理秩序，乡镇各项财政收入均纳入县（市、区）预算管理；规范支拨付程序，以年度预算为依据，按先重点后一般的原则按程序拨付。

四是“采购统办”。各乡镇应编制政府采购预算，由乡镇根据年初政府采购预算，提出采购申请和计划，经县（市、区）财政部门审核后，由县（市、区）政府采购经办机构集中统一办理，政府采购资金由国库直接支付到供应商。

五是“票据统管”。对乡镇使用的票据进行规范，票据管理权收归县（市、区）财政部门管理，不合法票据一律不得使用，不得入账，严格以票管收，票款同行，确保帐、票、款一致，票据实行严格登记制度。

3.两类“乡财县管”模式。在实行“乡财县管”改革工作中，各地大的管理原则、作法基本一致，但在具体的管理办法及管理程度上，因各地情况不同和着力点不同而存在一定差异。全省来看，主要分为监管制和报账制两类模式。监管制保留了乡镇总预算会计，处理乡镇账务，县级在乡镇预算控制数内管理监督乡镇各项开支，此类模式占全省实行“乡财县管”县个数的90%左右；报账制类似“统收统支”，取消乡镇总预算会计，乡镇账务上移到县级管理，乡镇发生的每笔支出、每张凭证都要到县里审核报销，对乡镇的管理约束力度更大，此类模式占全省实行“乡财县管”县个数的10%左右。

各地在推行“乡财县管”改革中，建立财政与纪检监察机关的协作机制，互相配合，共同推进。纪检监察部门作为改革领导专班成员单位，承担着监察、督导各相关单位和部门在改革过程中贯彻执行各项党纪、政令的重要职责和任务。通过下发改革纪律文件，检查监督改革落实情况等多项措施，全程支持和指导改革，使得改革能够顺利推进。

二、改革取得的成效

1.增强了乡镇保障能力。从调查情况看，实行“乡财县管”以后，各地通过调整体制增加乡镇可用财力，严格控制财政供养人员，落实政策标准编制乡镇预算，增强乡镇财政保障能力，确保干部工资、乡镇运转等基本公共支出。与改革前相比，乡镇可用财力、人年均人员经费和公用经费都有不同程度增长。

2.遏制了乡村债务攀升。实行“乡财县管”以及“村账乡管”以后，乡村理财观念、理财方式得到转变。由于乡镇在资金使用等方面必须经过县级财政审核，村级使用资金必须经过乡镇审核，特别是在防止乡镇举债方面，各地建立了严格的乡镇举债县级审批制度和债务预警机制，因不可抗原因确需举债的，未经县政府审批的，即使借了钱也不能入账。这些硬措施，从源头上约束了乡村两级的举债行为，过去那种随意举债搞形象工程、政绩工程的现象得到较好地控制，有效地遏制了乡村债务攀升。

3.规范了乡镇财政财务管理。实行“乡财县管”，通过“五统一”管理办法，县级对乡镇财政实施了全过程全方位的管理、监督和指导，乡镇拨款按计划，用钱按标准，超支要申报，进一步加强和规范了乡镇预算编制和执行、国库收付、政府采购、银行账户、票据以及财政所工作考核等多方面的管理工作。乡镇综合预算得以落实，统筹安排乡镇预算内外财力，有效保证了乡镇的基本支出需要，解决了过去预算编制不完整、执行不严格、超预算用款、随意调整预算等问题。清理取消乡镇原有账户，规范统一乡镇账户设置，明确各种账户使用功能和规定，乡镇各项收支得到较好监控，财政资金得以安全高效运行，有效避免了过去乡镇账户混乱、资金体外循环、逃避财政监管等问题。严格票据管理，实行票款同行，以票管收，保障资金及时足额入库；同时，严格审核原始支出凭证，对不合理、超标准等违规支出一律不入账，严肃了财经纪律，规范了财务核算和支出管理，杜绝了乱收费、乱开支现象发生。

4.完善了农村公共财政体系建设。实行“乡财县管”，从完善乡镇预算管理、国库集中支付、政府采购管理和收支两条线管理等方面，推动了财政公共支出改革延伸到乡镇；同时，通过“乡财县管”这一富有成效的管理机制，促使乡镇财政较好地落实财政支持和服务“三农”的各项政策，使“公共财政普照农村大地”成为现实。

5.促进了“源头治腐”工作。随着“乡财县管”以及“村账乡管”的实行，各项乡村财政财务管理制度日趋规范完善，财政资金使用更加程序化和透明化，不仅保证了财政资金安全高效运行，而且给违纪违规的现象砌了一道“防腐墙”，从源头上较好地预防了腐败现象的产生。

三、存在的主要问题

（一）全省改革进展不平衡

实行“乡财县管”管理改革，中央和省都作了要求，但从目前情况来看，全省仍然还有28个县（市、区）没有推行。各地改革进展不平衡，影响了全省范围内加强和规范乡镇财政管理的整体效应。

（二）相关制度不健全

“乡财县管”改革是一项系统工程，目前省级只出台了一个原则性的指导文件，其他相关制度办法尚未明确，各地主要根据当地实际进行探索推进，存在全省作法不尽统一规范，影响到全省整体深入推进改革的问题。此外，对改革推进过程中出现的各种新情况、新问题，研究解决不够。

（三）乡镇财政面临较大的困难

农业税取消后，乡镇自有收入极其有限，主要靠上级财政扶持，加上债务包袱沉重，乡镇财政仍然十分困难，工作任务却十分繁重。实行“乡财县管”后，虽然各地人员经费和公用经费都有所增加，但是人均标准不高，仍然是低水平的保障。如果乡镇财政困难局面长期得不到改善，乡村干部的积极性势必再次受到影响，各种“老毛病”就很可能复发，进而影响“乡镇县管”改革持久深入推进。

四、几点建议

(一)加大改革推行力度，坚持统一改革原则和基本管理模式

一是加大改革推行力度，解决好全省改革进展不平衡问题。建议省政府下发相关文件要求全省统一推行，省纪委、监察厅、财政厅联合下发文件，督促落实“乡财县管”改革。二是坚持乡镇财政权益不变原则。要切实维护乡镇财政权益，调动乡镇参与改革的积极性，保证“乡财县管”改革顺利进行。三是统一全省“乡财县管”的基本模式。在不改变预算管理主体的前提下，对乡镇实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。

(二)进一步完善县乡财政管理体制，增加乡镇可用财力

尽可能地提高乡镇收入的分成比例，增加乡镇可用财力；加大对乡镇激励奖补力度，增加对乡镇的转移支付，特别是要加大对贫困乡镇的扶持力度，支持乡镇经济社会健康发展。要加强消除乡村债务的调研，出台相应政策，帮助缓解乡镇财政困难。

（三）制定和修改相关制度，指导全省“乡财县管”改革整体推进

为了适应新形势新要求并解决新问题，省级应根据改革需要，结合全省实际，尽快制订或修订乡镇财政财务管理一系列有关制度和办法，修订《湖北省乡镇财政财务管理暂行办法》、制订《湖北省县乡财政管理方式改革实施意见》，由省政府发文执行，统一规范“乡镇县管”改革政策，指导全省整体、规范、深入推进改革。

（四）深化源头治腐工作，理顺村级财务管理体制

要继续坚持严格执行乡镇主要领导离任审计制度。要继续坚持完善纪检监察机关与财政部门的协作机制，保持财经纪律执行的强势。要研究解决不合时宜、不利于改革的体制机制问题。